拒絕接受檢查，稱(chēng)執(zhí)法人員證件有問(wèn)題，不提供環(huán)保資料，大門(mén)緊鎖，將執(zhí)法人員扣留超1小時(shí)。這一惡性阻撓執(zhí)法事件發(fā)生于4月16日上午。環(huán)保部第十五督查組在對(duì)山東綠杰環(huán)保節(jié)能科技有限公司檢查時(shí)，該公司負(fù)責(zé)人趕到現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)其進(jìn)行阻撓、扣留，直到公安機(jī)關(guān)到場(chǎng)后，才放督查組離開(kāi)。

此次事件并非孤例。就在兩天前的4月14日，環(huán)保部第十二督查組在對(duì)山西省陽(yáng)泉市盂縣南婁鎮(zhèn)坡頭村東西垴工區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，企業(yè)拒絕接受檢查。而4月16日當(dāng)天，除了濟(jì)南執(zhí)法受阻以外，第十九督查組在山東省聊城市也有類(lèi)似的遭遇。茌平縣鑫隆鋼材有限公司被發(fā)現(xiàn)直排大量生產(chǎn)廢水，廠內(nèi)人員拒不開(kāi)門(mén)接受檢查。17日，第十五督查組在對(duì)山東省濟(jì)南市潔龍清洗助劑有限公司開(kāi)展督查時(shí)被阻撓檢查。第二十八督查組在河南省濮陽(yáng)市南樂(lè)縣永得紡織廠準(zhǔn)備進(jìn)廠時(shí)，被廠內(nèi)人員發(fā)現(xiàn)，隨即反鎖大門(mén)，停止生產(chǎn)，拒絕檢查。更有甚者，第九督查組17日在河北省邢臺(tái)市現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，執(zhí)法證被搶奪。

4月5日，環(huán)保部宣布從全國(guó)抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對(duì)京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市，開(kāi)展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查。上述阻撓執(zhí)法事件即發(fā)生在這一被稱(chēng)為“國(guó)家層面直接組織的最大規(guī)模行動(dòng)”期間。

據(jù)環(huán)保部最新通報(bào)，截至4月20日，各督查組已完成對(duì)28個(gè)城市的第一輪督查工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自督查工作開(kāi)展以來(lái)，各地發(fā)生拒絕檢查、阻礙執(zhí)法事件共11起，涉及山東省濟(jì)南等6個(gè)地市。在4月21日舉行的環(huán)保部4月份例行新聞發(fā)布會(huì)上，環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長(zhǎng)田為勇坦言，目前中國(guó)環(huán)境污染違法犯罪行為高發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，仍沒(méi)有根本性扭轉(zhuǎn)，企業(yè)頂風(fēng)非法排污的現(xiàn)象還比較普遍，暴力抗法的案例時(shí)有發(fā)生。與此對(duì)應(yīng)的是，全國(guó)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力依然相對(duì)薄弱，難以承擔(dān)繁重的執(zhí)法任務(wù)。

資料圖：3月17日，北京城籠罩在霧霾中。中新社記者 劉關(guān)關(guān) 攝

強(qiáng)制力缺失
“他們不怕我們，這是我們的困境。”談到環(huán)保執(zhí)法受阻的種種情況，一位不愿具名的省級(jí)環(huán)保執(zhí)法人員這樣告訴《中國(guó)新聞周刊》。中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘對(duì)《中國(guó)新聞周刊》分析指出，濟(jì)南事件折射出企業(yè)的某種錯(cuò)誤認(rèn)知，即自認(rèn)為采取這種方式不會(huì)造成很?chē)?yán)重的后果，因此才能夠如此“猖狂”。這同時(shí)也說(shuō)明，在過(guò)去，環(huán)保部門(mén)對(duì)于企業(yè)拒絕檢查的行為處罰力度不夠，沒(méi)有形成威懾。“企業(yè)可能認(rèn)為，相較安裝環(huán)保設(shè)施或者停產(chǎn)，拒絕執(zhí)法的成本小多了。”

在2015年的全國(guó)兩會(huì)上，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)教授王燦發(fā)指出，“過(guò)去我國(guó)環(huán)境違法成本低，建設(shè)項(xiàng)目違法最高罰款20萬(wàn)元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設(shè)備租金。”但他也表示，新《環(huán)保法》生效以來(lái)，按日計(jì)罰等規(guī)定，使違法成本有所增加。王燦發(fā)以實(shí)施按日計(jì)罰的重慶市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，企業(yè)違法行為改正率從過(guò)去的4.8%增長(zhǎng)到實(shí)施按日計(jì)罰后的84%。

新修訂的《環(huán)保法》自2015年1月1日起開(kāi)始施行，賦予了環(huán)保部門(mén)按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和移送涉嫌環(huán)境污染犯罪等五種新手段。數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)五類(lèi)案件共22730件，同比上升93%。其中按日連續(xù)處罰案件共1017件，同比上升42%，罰款8.14億元，同比增加43%；查封扣押案件共9976件，同比上升138%；限產(chǎn)停產(chǎn)案件共5673件，同比上升83%；移送行政拘留共4041起，同比上升94%；移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件2023件，同比上升20%。

然而，環(huán)保部原總工程師、中國(guó)工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊朝飛認(rèn)為，不可否認(rèn)，新《環(huán)保法》實(shí)施以來(lái)，環(huán)保執(zhí)法得到了加強(qiáng)，但仍然存在執(zhí)法不到位的情況。執(zhí)法不到位的原因非常復(fù)雜。比如，“按日計(jì)罰全國(guó)才1000多件，但是按照現(xiàn)在污染的情況，我覺(jué)得一萬(wàn)多件都不為過(guò)”。

即使有了按日計(jì)罰等新增手段，但前述環(huán)保執(zhí)法人員告訴《中國(guó)新聞周刊》：“處罰是處罰的事兒，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行力是現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行力的事兒。”楊朝飛指出，目前，環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法強(qiáng)制力依然有限。比如，環(huán)保部門(mén)責(zé)令企業(yè)停止排污，如果企業(yè)拒不理會(huì)，繼續(xù)生產(chǎn)，環(huán)保部門(mén)一般也不敢在現(xiàn)場(chǎng)直接斷電，讓所有的設(shè)備和機(jī)器立即停止運(yùn)行。環(huán)保部門(mén)雖然可以責(zé)令停產(chǎn)，但是據(jù)《環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》，在作出停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當(dāng)書(shū)面報(bào)經(jīng)環(huán)保主管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。批準(zhǔn)通過(guò)后，方可對(duì)企業(yè)下達(dá)《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)》，于7個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)排污者。

“因此，環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法人員沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，需要走程序，程序沒(méi)完成，不能現(xiàn)場(chǎng)停下來(lái)。”針對(duì)此前發(fā)生的濟(jì)南事件，新華社評(píng)論稱(chēng)：如果讓企業(yè)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行阻撓甚至扣留，可能會(huì)給不法分子提供更改環(huán)保數(shù)據(jù)、銷(xiāo)毀相關(guān)證據(jù)的時(shí)間，從而讓環(huán)保督查組的現(xiàn)場(chǎng)檢查大打折扣。這也是一線環(huán)保執(zhí)法人員最大的擔(dān)憂。前述環(huán)保執(zhí)法人員指出，因?yàn)槿狈ΜF(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行的強(qiáng)制權(quán)，被企業(yè)阻礙時(shí)無(wú)法采取有效措施，于是企業(yè)會(huì)利用時(shí)間差破壞證據(jù)，使取證難度加大。

執(zhí)法周期漫長(zhǎng)

河南某縣環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)成員王博告訴《中國(guó)新聞周刊》，他對(duì)環(huán)保部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的理解就是：把案子移交給公安機(jī)關(guān)和法院。某小餐館違規(guī)燒煤，經(jīng)環(huán)保部門(mén)多次警告后依然我行我素，在多次警告未果的情況下，環(huán)保部門(mén)最終申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

這是王博在日常環(huán)境監(jiān)督管理中經(jīng)常遇到的情況。中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘指出，環(huán)保執(zhí)法落實(shí)難，是因?yàn)榄h(huán)保部門(mén)沒(méi)有直接的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能借助法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。而申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，往往程序復(fù)雜，周期較長(zhǎng)。以一般性罰款為例，在行政處罰決定書(shū)發(fā)出以后，違法企業(yè)應(yīng)該在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)將罰款繳至指定銀行和賬號(hào)。如不服可自決定書(shū)送達(dá)之日起60日內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議；或在決定書(shū)送達(dá)之日起六個(gè)月內(nèi)向法院提起行政訴訟。

如果在上述期限屆滿時(shí)，違法企業(yè)既沒(méi)有上訴，也沒(méi)有申請(qǐng)行政復(fù)議，且拒不履行處罰決定，環(huán)保部門(mén)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。等到法院審查后對(duì)企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，此時(shí)，自下發(fā)行政處罰決定書(shū)之日算起，往往已經(jīng)是一年以后。有時(shí)，法院還會(huì)因證據(jù)不足或種種原因而拒絕強(qiáng)制執(zhí)行或無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行。

江蘇省句容市人民檢察院龐云云曾撰文指出，有的企業(yè)在法院強(qiáng)制執(zhí)行之前即被轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?dǎo)致無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行。有些企業(yè)已經(jīng)建成，只能走另一個(gè)法律程序，法院也不能強(qiáng)制執(zhí)行。現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，環(huán)保部門(mén)責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)，可能會(huì)拖上一年甚至幾年，造成污染擴(kuò)大。

瑞安市政協(xié)第十一屆五次會(huì)議第42號(hào)提案中曾舉過(guò)一個(gè)生動(dòng)的例子，以此說(shuō)明環(huán)保部門(mén)執(zhí)法落實(shí)之難。潘岱化工園區(qū)中的鴻潤(rùn)帶業(yè)有限公司，屬于非法染色行業(yè)，2005年生產(chǎn)，發(fā)現(xiàn)該公司未批先建直排廢水后，馬上進(jìn)入立案程序。立案時(shí)間2005年3月22日，行政處罰告知書(shū)時(shí)間為2005年4月5日，行政處罰決定的時(shí)間為2005年5月12日，2005年8月22日按程序申請(qǐng)法院強(qiáng)制關(guān)閉。

但是該公司無(wú)視法律，在一段時(shí)間后，擅自啟封法院封條恢復(fù)生產(chǎn)。后于2006年4月18日、2008年5月28日、2009年9月22日又分別被立案處理，于2010年9月1日受到法院強(qiáng)制關(guān)閉并作斷電處理。但該廠我行我素，拒不執(zhí)行停產(chǎn)處理，又自行發(fā)電進(jìn)行生產(chǎn)。市環(huán)保局及時(shí)又向法院再次申請(qǐng)強(qiáng)制關(guān)閉，于2010年10月18日對(duì)生產(chǎn)設(shè)備的進(jìn)出水管路進(jìn)行了切割，該廠又擅自連接好進(jìn)出水管路。面對(duì)這樣一個(gè)目無(wú)法紀(jì)的企業(yè)， 2010年10月25日環(huán)保局和法院再次強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，最終才得以將其關(guān)閉。

提案中稱(chēng)，環(huán)保執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有先予執(zhí)行的權(quán)力，執(zhí)法難度大。解決一件有污染的投訴件，只能通過(guò)司法程序予以立案，從現(xiàn)場(chǎng)取證到行政處罰事先告之書(shū)、行政處罰決定書(shū)作出，從申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行到徹底停產(chǎn)，流程復(fù)雜時(shí)限長(zhǎng)，一般需要6個(gè)月或一年多的時(shí)間。

對(duì)于已立案的一些非法點(diǎn)，有些業(yè)主通過(guò)轉(zhuǎn)讓店鋪或更名經(jīng)營(yíng)方式逃避處罰。一些已取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，法院執(zhí)行時(shí)采取的不是全部停業(yè)處理，而是對(duì)其有污染的某個(gè)車(chē)間或廚房進(jìn)行處置，執(zhí)法力度較低，難以從源頭上解決違法經(jīng)營(yíng)、偷排超排問(wèn)題等。

中國(guó)人民公安大學(xué)教授邢捷坦言，環(huán)境執(zhí)法難是近年來(lái)開(kāi)展環(huán)保工作、查處環(huán)境污染事件中反映出的普遍難題，主要表現(xiàn)在環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法力量相對(duì)較弱，環(huán)境執(zhí)法缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。由于沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)力，環(huán)保部門(mén)經(jīng)常會(huì)遇上取證調(diào)查的難題，陷入“企業(yè)無(wú)賴(lài)、環(huán)保無(wú)奈”的尷尬執(zhí)法境地。

資料圖：2月7日，山西省太原市，因顏料罐破裂導(dǎo)致五公里防洪渠變紅的事發(fā)涂料廠被依法拆除。中新社記者 韋亮 攝

聯(lián)動(dòng)銜接

2014年11月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知。通知中指出，全面實(shí)施行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)。各級(jí)環(huán)保部門(mén)和公安機(jī)關(guān)要建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議、常設(shè)聯(lián)絡(luò)員和重大案件會(huì)商督辦等制度，完善案件移送、聯(lián)合調(diào)查、信息共享和獎(jiǎng)懲機(jī)制，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫銜接。發(fā)生重大環(huán)境污染事件等緊急情況時(shí)，要迅速啟動(dòng)聯(lián)合調(diào)查程序，防止證據(jù)滅失。

而就在之前的一個(gè)多月，廣東省佛山市公安局經(jīng)偵支隊(duì)環(huán)境犯罪偵查大隊(duì)和順德區(qū)公安局經(jīng)偵大隊(duì)環(huán)保中隊(duì)同時(shí)揭牌成立，正式宣告廣東省有了自己的專(zhuān)職“環(huán)保警察”。佛山市環(huán)保局副調(diào)研員沈成興在接受媒體采訪時(shí)表示，與環(huán)保監(jiān)察人員相比，警察有刑事執(zhí)法權(quán)，可以依法強(qiáng)制扣押、刑事拘留。“可以說(shuō)有環(huán)保警察在場(chǎng)，我們執(zhí)法多了幾分底氣。”

事實(shí)上，自2006 年河北省安平縣成立了全國(guó)首家環(huán)保公安“安平縣環(huán)境保護(hù)派出所”之后，山東、河北、浙江、安徽、江蘇、云南等省的許多城市也紛紛成立了專(zhuān)職的環(huán)保警察隊(duì)伍。2017年，北京市政府工作報(bào)告將“組建環(huán)保警察隊(duì)伍，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”寫(xiě)入其中。1月18日，北京市公安局環(huán)境食品藥品和旅游安全保衛(wèi)總隊(duì)成立，下設(shè)環(huán)境保護(hù)支隊(duì)，滿編50人，警員均是北京市公安局各單位的精英，辦案經(jīng)驗(yàn)豐富。除此之外，各公安分局也將陸續(xù)組建自己的隊(duì)伍。北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)的李斌告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前，北京市公安部門(mén)和環(huán)保部門(mén)配合密切，已經(jīng)建立了聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)下設(shè)環(huán)保公安聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)辦公室，有公安部門(mén)人員常駐其中。

在今年兩會(huì)上，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧指出，要運(yùn)用好刑事和民事等多種法律手段。通過(guò)配合高法、高檢出臺(tái)《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律問(wèn)題若干問(wèn)題的解釋》，聯(lián)合公安部、高檢制定實(shí)施《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，過(guò)去行政執(zhí)法采用的很多證據(jù)刑事證據(jù)接不上，很難把它作為刑事案件來(lái)處理。通過(guò)這些工作，去年全國(guó)移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共6064件，比2015年增長(zhǎng)37%。除了要加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)銜接，多位受訪的環(huán)保執(zhí)法人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，更重要的是，要加強(qiáng)負(fù)有環(huán)保職責(zé)的政府各部門(mén)之間的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，轉(zhuǎn)變觀念。江蘇省句容市人民檢察院龐云云在《環(huán)境執(zhí)法困境及出路探析》一文中明確指出：環(huán)保執(zhí)法長(zhǎng)期面臨的困境是，缺乏聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制協(xié)調(diào)合作。在基層環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是環(huán)保部門(mén)一家的事情，因此這種環(huán)保“單打獨(dú)斗”的問(wèn)題一直沒(méi)能得到解決。

中部某省一位不愿具名的環(huán)保部門(mén)人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，該省省委辦公廳明明已經(jīng)專(zhuān)門(mén)發(fā)文明確了各廳局、省直各單位所承擔(dān)的具體環(huán)保職責(zé)，但在具體實(shí)踐中，“包括一些處級(jí)干部仍然存在一種觀念，一說(shuō)環(huán)保就是環(huán)保部門(mén)的事兒。”他舉例稱(chēng)，比如按照規(guī)定，農(nóng)村垃圾歸省住建廳來(lái)管，而農(nóng)村的整體環(huán)境建設(shè)和宣傳歸口到省委農(nóng)辦，農(nóng)田的污染則歸省農(nóng)業(yè)廳，職責(zé)很明確。“但是你一說(shuō)有一個(gè)提案建議，他們(有關(guān)部門(mén))就說(shuō)‘那環(huán)保呢？’就是什么事兒都要把你(環(huán)保部門(mén))拉上。觀念還沒(méi)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。”

前述省級(jí)環(huán)保執(zhí)法人士也指出，環(huán)保部門(mén)的弱勢(shì)主要表現(xiàn)在“總是后知后覺(jué)”。等到已經(jīng)產(chǎn)生了污染環(huán)境等問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)才去設(shè)法解決麻煩，但如果前期能夠?qū)㈥P(guān)口前移，比如產(chǎn)業(yè)部門(mén)在企業(yè)生產(chǎn)時(shí)就對(duì)其在原材料選擇、能耗工藝、排放設(shè)備等方面嚴(yán)加把關(guān)，環(huán)保部門(mén)的壓力就會(huì)減輕很多。“現(xiàn)在他們(產(chǎn)業(yè)部門(mén))的態(tài)度是，我們只管生產(chǎn)，然后產(chǎn)品生產(chǎn)出來(lái)，污染了環(huán)境，你們(環(huán)保部門(mén))來(lái)治。這就相當(dāng)于火著起來(lái)了，你設(shè)法去撲滅，那為什么不在沒(méi)著火的時(shí)候把易燃物轉(zhuǎn)移掉呢？”他說(shuō)。

因此，他建議，應(yīng)該將控制污染的端口前移，需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、工信、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等負(fù)有環(huán)保職責(zé)的各部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。陳吉寧在2017年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上指出，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)綜合性工作，從來(lái)都不是環(huán)保部門(mén)一家的事，需要多部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、齊抓共管、綜合管理。他表示，正在開(kāi)展的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革中，一個(gè)重要思路就是明確地方政府各部門(mén)的環(huán)保職責(zé)，建立各部門(mén)保護(hù)環(huán)境的協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制。“抓發(fā)展的抓環(huán)保，抓產(chǎn)業(yè)的抓環(huán)保，抓建設(shè)的抓環(huán)保，形成齊抓共管的工作格局。”

力量薄弱

2015年9月9日下午15時(shí)許，濟(jì)南市大氣污染防治督查組的工作人員剛剛結(jié)束了對(duì)一處渣土場(chǎng)揚(yáng)塵污染問(wèn)題的檢查。突然，三輛車(chē)直奔兩輛執(zhí)法車(chē)而來(lái)，將其堵住，十多名手持橡膠棍和磚頭的不明身份人員隨即下車(chē)，開(kāi)始對(duì)督查組的4名執(zhí)法人員進(jìn)行圍攻毆打，并于十分鐘后揚(yáng)長(zhǎng)而去。公眾注意到，此事件中執(zhí)法人員僅有4人，算上司機(jī)也只有6人，面對(duì)十多名歹徒，局勢(shì)完全是一邊倒。

濟(jì)南市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)謝強(qiáng)對(duì)媒體感慨，事件發(fā)生時(shí)，濟(jì)南市在編環(huán)保執(zhí)法人員僅300余人，其中市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)僅76人，各區(qū)縣監(jiān)察支隊(duì)也不過(guò)200余人。“全市11個(gè)區(qū)縣，算算有的區(qū)縣監(jiān)察支隊(duì)只有十幾個(gè)人。”中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)中央委員會(huì)在2016年2月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)的提案》中引述了一組數(shù)據(jù)：據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，我國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量為36.9萬(wàn)個(gè)，規(guī)模以下的工業(yè)企業(yè)數(shù)量更是數(shù)量眾多，此外還有大量涉及粉塵排放的建筑業(yè)工地、涉及油煙治理的餐飲企業(yè)。而2013年我國(guó)環(huán)保系統(tǒng)共有21.2萬(wàn)人，其中環(huán)保機(jī)關(guān)人員5.3萬(wàn)人(占25%)；環(huán)境監(jiān)察人員6.3萬(wàn)人(占29.6%)；環(huán)境監(jiān)測(cè)為人員5.8萬(wàn)人(占27.3%)。

提案中明確指出：在一些區(qū)縣，環(huán)境監(jiān)測(cè)大隊(duì)的人數(shù)僅在個(gè)位數(shù)，卻需要管理上千家企業(yè)。從工作量上看，執(zhí)法人員擔(dān)負(fù)著十幾部環(huán)保法律法規(guī)、數(shù)十項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行任務(wù)，有些地方還要負(fù)責(zé)核實(shí)企業(yè)的各種排污數(shù)據(jù)等很多額外工作。此外，還有很多工業(yè)企業(yè)特別是規(guī)模以下企業(yè)以及非法企業(yè)藏匿在山區(qū)或偏遠(yuǎn)農(nóng)村，前往監(jiān)測(cè)以及執(zhí)法的時(shí)間成本、人力成本很高。

環(huán)保部原總工程師楊朝飛告訴《中國(guó)新聞周刊》，在區(qū)縣一級(jí)，有環(huán)保執(zhí)法業(yè)務(wù)能力的人是有限的。一方面是由于大多數(shù)基層環(huán)保執(zhí)法人員不是環(huán)保專(zhuān)業(yè)出身，很多為復(fù)轉(zhuǎn)軍人；另一方面是培訓(xùn)沒(méi)有跟上。楊朝飛還指出，除了人員不足、專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏的問(wèn)題，環(huán)保執(zhí)法人員一直沒(méi)有全國(guó)性的統(tǒng)一執(zhí)法服裝，這是一個(gè)多年沒(méi)有解決的老問(wèn)題，使得執(zhí)法的強(qiáng)制力和威懾力降低，不利于執(zhí)法。

此前，在新《環(huán)保法》正式實(shí)施半年后，新華社記者在京津冀地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方環(huán)保部門(mén)表示，目前環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍面臨的一個(gè)尷尬是：環(huán)境監(jiān)察部門(mén)并不在國(guó)務(wù)院規(guī)定的行政執(zhí)法序列當(dāng)中。因此，在用車(chē)、著裝等方面都面臨不少問(wèn)題。此外，經(jīng)費(fèi)不足也是困難的一部分。

河南省一位不愿具名的環(huán)保執(zhí)法人員對(duì)《中國(guó)新聞周刊》透露，以河南為例，縣一級(jí)環(huán)保部門(mén)在編的執(zhí)法人員大約為十幾個(gè)人，更多的執(zhí)法人員是與環(huán)保部門(mén)簽訂協(xié)議的臨時(shí)工，這些人的工資不能被納入同級(jí)政府財(cái)政，只能靠其所在的環(huán)保部門(mén)自收自支。而排污費(fèi)，就是環(huán)保部門(mén)的重要收入來(lái)源之一。“如果貓靠老鼠為生，老鼠都沒(méi)有了，貓不就餓死了？！”他說(shuō)。

在今年的全國(guó)兩會(huì)上，陳吉寧表示，在提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力方面，目前主要有三項(xiàng)工作，其中之一就是推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制改革。2016年9月22日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門(mén)序列，配備調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車(chē)。

地方干預(yù)

中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘認(rèn)為，在近幾年中央高壓的環(huán)保態(tài)勢(shì)和環(huán)保部督查組親自帶隊(duì)檢查的背景下，依然發(fā)生了濟(jì)南事件，可以反映出一個(gè)問(wèn)題：有些地方政府對(duì)環(huán)保仍舊不夠重視，或者是表面上重視，背地里卻“睜一只眼閉一只眼”。多位受訪者對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，目前，一般的大型企業(yè)不敢明目張膽地阻礙執(zhí)法，現(xiàn)實(shí)中遭遇的妨礙環(huán)保執(zhí)法的涉事企業(yè)，大多為小型的“散亂污”企業(yè)，如家庭式作坊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，他們的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保觀念都嚴(yán)重滯后。

前不久，環(huán)保部針對(duì)重污染天氣組織的專(zhuān)項(xiàng)督查情況通報(bào)表示，在督查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府存在不作為、慢作為的現(xiàn)象。對(duì)于近期發(fā)生的多起阻礙環(huán)保執(zhí)法事件，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為，環(huán)境違法違規(guī)事件大規(guī)模反彈，表面原因是，在前不久結(jié)束的取暖季節(jié)和兩會(huì)期間，很多企業(yè)因?yàn)閳?zhí)行地方的錯(cuò)峰生產(chǎn)計(jì)劃被限產(chǎn)或停產(chǎn)，影響了生產(chǎn)計(jì)劃，導(dǎo)致目前反彈式的生產(chǎn)擴(kuò)大和排放總量增加。但深層次的原因其實(shí)是，一些地方黨委和政府沒(méi)能做好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的平衡，在轉(zhuǎn)型期建立節(jié)能環(huán)保的高附加值產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局方面仍存在局限和不足。

河南某縣環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)成員王博告訴《中國(guó)新聞周刊》，“講情”現(xiàn)象是當(dāng)?shù)丨h(huán)保執(zhí)法的最大障礙。“經(jīng)常遇到的情況是，我們把工作做了，上面說(shuō)停(對(duì)違法違規(guī)企業(yè)減弱懲罰力度)，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話了，下面人聽(tīng)還是不聽(tīng)？”他感慨，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)“講情”，工作無(wú)法順利開(kāi)展，但如果遇到督查組下來(lái)檢查，環(huán)保部門(mén)的人員還要承擔(dān)責(zé)任，這使得很多基層環(huán)保系統(tǒng)人士在工作時(shí)毫無(wú)動(dòng)力。中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院副教授石磊認(rèn)為，環(huán)境執(zhí)法受阻有多種原因，其中之一就是一些企業(yè)仗著背后有“保護(hù)傘”，不把檢查放在眼里。

一些基層環(huán)保執(zhí)法人員也透露，環(huán)保人事權(quán)在地方，在環(huán)保與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突時(shí)，一些地方黨委、政府往往要求環(huán)保部門(mén)服從“發(fā)展大局”，有的地方環(huán)保局對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)不敢查、對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查、領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭不敢查。尤其是市、縣環(huán)境執(zhí)法到位難度相當(dāng)大，即便對(duì)違法企業(yè)處罰，也存在“虛”多“實(shí)”少，導(dǎo)致一些小企業(yè)的違法行為痼疾難除。

十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記將地方環(huán)保管理體制中存在的突出問(wèn)題概括為四個(gè)“難”：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求；四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

針對(duì)環(huán)保人事權(quán)的問(wèn)題，為了有效破除地方保護(hù)主義，落實(shí)地方政府的環(huán)保責(zé)任，2016年9月22日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤指出，在解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的干預(yù)方面，《意見(jiàn)》主要從三個(gè)層面破解：一是體制上，省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效；市級(jí)統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨(dú)立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。二是保障上，駐市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)的人財(cái)物管理在市級(jí)。三是領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，縣級(jí)環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子由市級(jí)環(huán)保局直接管理，市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳(局)主管。

垂改試點(diǎn)后，雖然縣級(jí)環(huán)保部門(mén)的人財(cái)物管理被統(tǒng)一收歸上級(jí)環(huán)保主管部門(mén)，但王博指出，在現(xiàn)實(shí)環(huán)保執(zhí)法實(shí)踐中，要想絕對(duì)地獨(dú)立執(zhí)法，破除地方政府的干擾非常困難。他向《中國(guó)新聞周刊》舉了一個(gè)例子：有一次，他的同事李某在執(zhí)法時(shí)再次被領(lǐng)導(dǎo)“講情”。李某拒絕，聲稱(chēng)垂改后他是市環(huán)保局的人?？h政府有關(guān)人員回了一句話：“那你的小孩去市里面上學(xué)吧，別留在我們縣。”

《中國(guó)新聞周刊》記者|霍思伊(應(yīng)采訪對(duì)象要求，文中王博為化名)

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