十八大以來宏觀調(diào)控的六大新思路（治國理政·新思想 新實(shí)踐）

劉 偉 陳彥斌

《 人民日報 》（ 2017年03月01日   07 版）

　　在世界經(jīng)濟(jì)整體低迷、國際金融危機(jī)陰霾未散的大背景下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就來之不易。之所以能夠取得如此巨大的成就，是因?yàn)樵谝粤?xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們作出了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重大判斷，把認(rèn)識、把握、引領(lǐng)新常態(tài)作為當(dāng)前和今后一個時期做好經(jīng)濟(jì)工作的大邏輯，初步確立了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)政策框架。特別是在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，我國不斷創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，大大增強(qiáng)了宏觀調(diào)控的前瞻性、科學(xué)性、有效性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，保障和推動了我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。具體而言，黨的十八大以來，面對國內(nèi)國際多種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢新特點(diǎn)新問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央形成了宏觀調(diào)控的六大新思路?！　↑h的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展，取得了巨大成就。這主要表現(xiàn)在：2012年以來，我國經(jīng)濟(jì)的平均增速達(dá)到7.2%，在世界主要經(jīng)濟(jì)體中位居前列。同期，發(fā)達(dá)國家的平均經(jīng)濟(jì)增速只有1.7%，其他金磚國家的平均經(jīng)濟(jì)增速同樣為1.7%，新興經(jīng)濟(jì)體的平均經(jīng)濟(jì)增速也不過4.4%，都明顯低于我國經(jīng)濟(jì)增速。與此同時，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進(jìn)展。服務(wù)業(yè)在GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）中所占的比重不斷提高，2013年達(dá)到46.1%，首次超過第二產(chǎn)業(yè)；2015年進(jìn)一步達(dá)到50.5%，首次占據(jù)“半壁江山”。最終消費(fèi)支出對GDP的貢獻(xiàn)率更是從2012年的55%大幅提高到2016年的64.6%。我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)諸多新亮點(diǎn)，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)。

　　提出區(qū)間調(diào)控的新思路

　　黨的十八大以前，我國多次明確提出“保8”“保7”等經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。例如，1998年提出“一個確保、三個到位、五項(xiàng)改革”的目標(biāo)，其中的“一個確保”就是指確保經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到8%。“保8”“保7”目標(biāo)與當(dāng)時的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展階段是相適應(yīng)的，但如果繼續(xù)沿用下去，就會出現(xiàn)過于注重經(jīng)濟(jì)增速、忽略其他重要方面的問題。黨的十八大以來，我國不再偏重于保某一特定目標(biāo)值，而是提出要對經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行區(qū)間調(diào)控。區(qū)間調(diào)控將宏觀調(diào)控的目標(biāo)界定為一個合理區(qū)間：當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行接近區(qū)間下限時，調(diào)控的主要著力點(diǎn)是穩(wěn)增長；當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行接近區(qū)間上限時，調(diào)控的主要著力點(diǎn)是防通脹；當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于中間狀態(tài)時，則專注于深化改革和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。區(qū)間調(diào)控意味著，只要經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于合理區(qū)間，宏觀調(diào)控政策就不需要有大動作。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)偏離合理區(qū)間時，才需要實(shí)施刺激或緊縮政策。按照區(qū)間調(diào)控的思路來調(diào)控經(jīng)濟(jì)，就能夠在保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的同時，有效推進(jìn)制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　以2016年為例。《政府工作報告》將增長區(qū)間設(shè)定為“國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6.5%—7%”，這符合我國經(jīng)濟(jì)的基本情況。就區(qū)間下限而言，要實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，即到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)，使國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，2016年—2020年我國經(jīng)濟(jì)平均增速至少應(yīng)達(dá)到6.5%。考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)增速從高速向中高速轉(zhuǎn)變，將2016年經(jīng)濟(jì)增長區(qū)間的下限設(shè)定為6.5%是必要的。就區(qū)間上限而言，研究表明，2016年我國潛在經(jīng)濟(jì)增速約為7%左右，在世界上仍然處于較高水平，因此將經(jīng)濟(jì)增長區(qū)間的上限設(shè)定為7%，既與潛在增速相適應(yīng)，又明確傳達(dá)了宏觀調(diào)控政策不會對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過度刺激的信號。

　　提出采用微刺激政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的新思路

　　黨的十八大以來的宏觀調(diào)控與2008年第四季度和2009年的強(qiáng)刺激有著明顯不同，具有預(yù)調(diào)、微調(diào)、適時適度調(diào)節(jié)的特點(diǎn)，可稱之為微刺激。之所以用微刺激取代強(qiáng)刺激，是因?yàn)閺?qiáng)刺激如果長期持續(xù)下去，會帶來較大的負(fù)面影響，不利于調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，特別是會帶來產(chǎn)能過剩加劇和環(huán)境污染加重等不良后果。有鑒于此，黨的十八大以來，我國開始采用微刺激應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力。例如，2014年第一季度，我國經(jīng)濟(jì)增速下行到7.4%。這時就出臺了多項(xiàng)微刺激政策，包括增加中西部鐵路建設(shè)投資、加快棚戶區(qū)改造、加大對小微企業(yè)減稅力度等，取得了良好效果，2014年第二季度經(jīng)濟(jì)增速恢復(fù)到7.5%，防止了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑。2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)而明確提出：創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，有針對性進(jìn)行預(yù)調(diào)微調(diào)。

　　微刺激不僅能有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，還能為未來宏觀政策預(yù)留空間，增強(qiáng)政策的可持續(xù)性。強(qiáng)刺激雖然效果顯著，但也會使政策空間迅速收窄，導(dǎo)致政策可持續(xù)性大大減弱。以歐美國家為例。為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，歐洲央行和美聯(lián)儲持續(xù)采用較大力度的寬松貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致貨幣政策空間大大收窄。目前，歐洲央行的政策利率已經(jīng)降至零，美聯(lián)儲的政策利率也處于0.5%—0.75%的低水平。相比之下，我國的存款基準(zhǔn)利率（一年期）為1.5%，貸款基準(zhǔn)利率（一年期）為4.35%，距離零利率下限尚有較大空間。事實(shí)上，不僅是降息空間，我國的降準(zhǔn)空間以及積極財政政策空間都要明顯大于歐美國家。

　　提出更加注重定向調(diào)控的新思路

　　黨的十八大以來，我國在區(qū)間調(diào)控的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)施定向調(diào)控，其目的在于抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出矛盾和結(jié)構(gòu)性問題，定向施策、精準(zhǔn)發(fā)力，從而更加有效地“激活力、補(bǔ)短板、強(qiáng)實(shí)體”。就貨幣政策而言，央行多次采取定向降準(zhǔn)和定向再貸款等操作，力圖為小微企業(yè)和“三農(nóng)”提供必要的資金支持。僅僅在2014年，央行就于4月和6月兩次實(shí)施針對小微企業(yè)和“三農(nóng)”的定向降準(zhǔn)操作，并于3月和8月各增加支農(nóng)再貸款200億元。在定向貨幣政策的支持下，2014年面向小微企業(yè)和“三農(nóng)”的貸款增速比各項(xiàng)貸款平均增速分別高出4.2和0.7個百分點(diǎn)，補(bǔ)短板成效顯著。就財政政策而言，財政部多次實(shí)行定向減稅，拓寬小微企業(yè)稅收優(yōu)惠范圍，為小微企業(yè)減負(fù)。據(jù)估算，2014年通過定向減稅政策為小微企業(yè)減稅的規(guī)模達(dá)到1000億元左右。

　　通過定向調(diào)控可以加大對小微企業(yè)和“三農(nóng)”等薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域的支持力度，有助于提高宏觀調(diào)控效率，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整。從世界范圍來看，近年來歐美一些國家也相繼使用定向調(diào)控政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)擺脫蕭條。比如，歐洲央行2014年實(shí)施了定向長期再融資操作，只要銀行將貸款發(fā)放給以企業(yè)為主的私人部門，而非購買政府債券和發(fā)放住房抵押貸款，就可以享受最長為期4年的超低利息再貸款。歐洲央行采取這一舉措的目的，是定向支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)和刺激消費(fèi)。

　　提出加強(qiáng)預(yù)期引導(dǎo)的新思路

　　預(yù)期引導(dǎo)是指政府相關(guān)部門通過信息溝通改變市場進(jìn)行預(yù)期時所依據(jù)的信息，從而影響市場預(yù)期，以更好地實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。以貨幣政策預(yù)期引導(dǎo)為例。在短期名義利率受到零利率的下限約束時，常規(guī)貨幣政策空間收窄。此時可以通過預(yù)期引導(dǎo)的方式，也即通過影響公眾預(yù)期達(dá)到降低長期利率的目的，從而提高貨幣政策的有效性。在互聯(lián)網(wǎng)時代，以溝通為主要方式的預(yù)期引導(dǎo)不僅操作成本較低，而且能夠借助于信息的迅速傳播更快地影響公眾預(yù)期，從而縮短貨幣政策時滯。

　　黨的十八大以來，我國對預(yù)期引導(dǎo)更加重視。“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，“改善與市場的溝通，增強(qiáng)可預(yù)期性和透明度”。2014年、2015年、2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議都強(qiáng)調(diào)要更加注重引導(dǎo)社會預(yù)期。2016年，我國對部分熱點(diǎn)城市房價泡沫風(fēng)險的預(yù)期引導(dǎo)就是一個典型案例。國際經(jīng)驗(yàn)表明，如果任由房價泡沫化發(fā)展，很可能引發(fā)“債務(wù)—通縮”的嚴(yán)重后果，美國大蕭條、日本大衰退和2008年國際金融危機(jī)等都與房價泡沫的形成和破滅密切相關(guān)。因此，2016年7月和10月的中央政治局會議都明確提出要“抑制資產(chǎn)泡沫”，銀監(jiān)會等相關(guān)部門隨即采取了加強(qiáng)宏觀審慎管理等有針對性的措施。目前，針對房價的預(yù)期引導(dǎo)已初見成效，較好地抑制了房價上漲預(yù)期。

　　我國央行的貨幣政策預(yù)期引導(dǎo)尚處于起步階段，應(yīng)盡快解決幾個問題：其一，拓寬央行與市場溝通的途徑，豐富溝通的內(nèi)容，從而提高貨幣政策的透明度。其二，適當(dāng)加快貨幣政策由數(shù)量型調(diào)控向價格型調(diào)控轉(zhuǎn)變的步伐，充分發(fā)揮利率對預(yù)期的引導(dǎo)作用。其三，提高研究和預(yù)見能力。只有央行比市場掌握更多的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息、對未來經(jīng)濟(jì)走勢有更強(qiáng)的判斷力，才能更有效地與市場溝通，進(jìn)而提高預(yù)期引導(dǎo)的效率。

　　提出宏觀調(diào)控政策體系以財政政策、貨幣政策為主的新思路

　　在我國，宏觀調(diào)控政策除了財政政策和貨幣政策，還包括產(chǎn)業(yè)政策和土地政策等。黨的十八大以前，我們并未區(qū)分各類政策之間的主次關(guān)系。例如，“十二五”規(guī)劃綱要的相關(guān)表述是“加強(qiáng)財政、貨幣、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等各項(xiàng)政策協(xié)調(diào)配合”。黨的十八大以來，黨中央更加強(qiáng)調(diào)財政政策和貨幣政策在宏觀調(diào)控中的主體地位：黨的十八屆三中全會指出，健全“以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”；“十三五”規(guī)劃綱要也要求，“完善以財政政策、貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費(fèi)政策、價格政策協(xié)調(diào)配合的政策體系”。

　　更加強(qiáng)調(diào)財政政策和貨幣政策的主體地位，符合宏觀調(diào)控對短期經(jīng)濟(jì)波動進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)的主要定位。實(shí)現(xiàn)對短期波動的逆周期調(diào)節(jié)，要求調(diào)控工具具有靈活有效、時滯較短等特點(diǎn)。更加強(qiáng)調(diào)財政政策和貨幣政策的主體地位，有助于提高宏觀調(diào)控的效率。與財政政策和貨幣政策相比，產(chǎn)業(yè)政策的時滯較長。產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過程中，首先需要相關(guān)部門全面調(diào)研并且制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，政策內(nèi)在時滯較長，而從政策實(shí)施到收到成效的外在時滯更長。以扶持新興產(chǎn)業(yè)為例。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要經(jīng)歷初創(chuàng)階段、成長階段和成熟階段，這往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年。因此，產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)結(jié)構(gòu)功能顯然要大大強(qiáng)于逆周期調(diào)節(jié)的短期宏觀調(diào)控職能。應(yīng)弱化產(chǎn)業(yè)政策的宏觀調(diào)控職能，充分發(fā)揮其推動重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縮小我國同發(fā)達(dá)國家核心技術(shù)差距和促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)增長的功能。

　　提出供給管理與需求管理相結(jié)合的新思路

　　供給管理和需求管理是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的兩種基本手段，前者主要解決長期結(jié)構(gòu)性問題，后者側(cè)重熨平短期經(jīng)濟(jì)波動。調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)既需要需求管理，又需要供給管理；既需要總量調(diào)控，又需要結(jié)構(gòu)調(diào)控；既需要短期調(diào)控，又需要中長期改革。自2015年11月以來，習(xí)近平同志在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議上多次提及推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。“十三五”規(guī)劃綱要提出，“在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。之所以強(qiáng)調(diào)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要有如下幾點(diǎn)考慮：其一，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨突出矛盾和問題的根源是重大結(jié)構(gòu)性失衡，必須從供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性改革上想辦法，努力實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系的動態(tài)均衡。其二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革能夠厘清政府與市場的關(guān)系，減少政府的不當(dāng)干預(yù)，讓市場在資源配置中起決定性作用，從而有效破解產(chǎn)能過剩難題。其三，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革能夠消除教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的市場進(jìn)入壁壘，增加高品質(zhì)民生產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。其四，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅能夠使信貸資金等寶貴資源更加有效地配置給高效率的企業(yè)，而且能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，催生新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，進(jìn)而提高潛在經(jīng)濟(jì)增長率。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與需求管理是相互補(bǔ)充、相得益彰的。宏觀調(diào)控既要追求短期平穩(wěn)增長，又要追求長期潛在增長率提高，這就需要需求管理和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相互配合。一方面，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和去產(chǎn)能，短期內(nèi)會加大經(jīng)濟(jì)下行壓力和就業(yè)壓力，需要積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策加以緩沖；另一方面，以財政政策和貨幣政策為主體的需求管理主要在短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)波動進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點(diǎn)在于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加有效供給、提高潛在增長率。2016年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)為抓手，取得了初步成效，部分行業(yè)供求關(guān)系、政府和企業(yè)的理念行為都發(fā)生了積極變化。2017年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將在需求管理的配合下，從深入推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、著力振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等方面進(jìn)一步深化。把推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為“十三五”時期發(fā)展的主線來抓，鍥而不舍、久久為功，就能為到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

　　（作者分別為中國人民大學(xué)校長、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長）

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