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河南省國有林場(chǎng)改革發(fā)展調(diào)研報(bào)告

時(shí)間:2017-05-12 09:30:25|來源:網(wǎng)絡(luò)|點(diǎn)擊量:20619

按照《中共中央  國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國有林場(chǎng)改革方案〉和〈國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見〉的通知》(中發(fā)〔2015〕6號(hào))文件精神,為科學(xué)制定國有林場(chǎng)改革政策的相應(yīng)配套措施,確保我省國有林場(chǎng)改革順利推進(jìn),河南省國有林場(chǎng)改革發(fā)展課題組赴全省18個(gè)省轄市,就我省國有林場(chǎng)森林資源培育、保護(hù)及經(jīng)營管理等現(xiàn)狀和問題,進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研,提交本報(bào)告。

一、基本情況

我省現(xiàn)有國有林場(chǎng)94個(gè),大多建立于上世紀(jì)50、60年代,分布于全省16個(gè)省轄市71個(gè)縣(市、區(qū))。1968年以前分屬國家、省、地、縣四級(jí)管理。“文革”期間全部下放到地、縣管理。1980年隨著國家財(cái)政體制改革,對(duì)國有林場(chǎng)實(shí)行“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”,林場(chǎng)的黨組織、行政、人事、生產(chǎn)、經(jīng)營及事業(yè)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)等全部下放到地方管理,省林業(yè)廳對(duì)國有林場(chǎng)的管理也逐步轉(zhuǎn)向以行業(yè)管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主。

(一)管理情況

全省國有林場(chǎng)按隸屬關(guān)系劃分:省轄市管理的16個(gè),縣(市、區(qū))管理的76個(gè),企業(yè)管理的2個(gè)。按行政級(jí)別劃分:正副縣級(jí)13個(gè),正副科級(jí)57個(gè),股級(jí)24個(gè)。按財(cái)政供給方式劃分:財(cái)政全額供給的3個(gè),財(cái)政差額補(bǔ)貼的66個(gè),自收自支的25個(gè)。

(二)資源情況

全省國有林場(chǎng)經(jīng)營總面積688.24萬畝。其中經(jīng)營面積10萬畝以上的27個(gè),5-10萬畝的23個(gè),1-5萬畝的35個(gè),1萬畝以下的9個(gè)。其中山區(qū)半山區(qū)林場(chǎng)67個(gè),面積608.18萬畝;平原林場(chǎng)27個(gè),面積80.06萬畝。

全省國有林場(chǎng)林地總面積623.36萬畝,占總經(jīng)營面積的92.44%。其中有林地面積518.61萬畝,占總經(jīng)營面積的73.35%,占林地面積的81.51%;森林總蓄積量2377.32萬立方米。是我省最優(yōu)質(zhì)的森林資源。

全省國有林場(chǎng)納入生態(tài)補(bǔ)償范圍的公益林面積545.91萬畝,其中國家級(jí)公益林394.65萬畝、省級(jí)公益林151.26萬畝,占全省國有林場(chǎng)經(jīng)營總面積的79.32%。

(三)人員情況

據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2014年底,全省國有林場(chǎng)編制人數(shù)10407人,實(shí)有職工總數(shù)17994人,其中:在崗人員12412人,離退休人員5582人。按崗位分:管理人員1599人,專業(yè)技術(shù)人員1251人(含從事管理崗位332人),工勤技能人員8143人,其他從業(yè)人員1751人。按年齡結(jié)構(gòu)分:35歲及以下4893人,36—40歲1893人,41—45歲2529人,46—50歲2162人,51—54歲220人,55—60歲715人。按學(xué)歷結(jié)構(gòu)分:研究生29人,本科720人,專科1616人,中專1409人,高中及以下8638人。

二、存在的突出問題

(一)國有林場(chǎng)“事業(yè)單位企業(yè)化管理”定性已嚴(yán)重滯后

上世紀(jì)90年代中期天保工程實(shí)施后,大部分國有林場(chǎng)由以生產(chǎn)木材為主轉(zhuǎn)向以保護(hù)森林資源、經(jīng)營生態(tài)公益林為主,尤其被定為自然保護(hù)區(qū)和國家級(jí)公益林的林區(qū),全面停止了森林采伐,已成為典型的純公益性單位。盡管是事業(yè)編制,但由于實(shí)行的企業(yè)化管理,又沒有收入來源,導(dǎo)致國有林場(chǎng)矛盾和問題越積越多。

(二)政策支持不到位

國有林場(chǎng)“事不事、企不企”的現(xiàn)狀,使國有林場(chǎng)逐步陷入“不城不鄉(xiāng)、不工不農(nóng)”的尷尬境地,林場(chǎng)不能享受如農(nóng)村稅費(fèi)改革以及改電、改水、“村村通”等新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)惠農(nóng)政策。沒有惠農(nóng)政策支持,自身又沒有能力投入,多數(shù)林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。如在交通、電力基礎(chǔ)設(shè)施上,相關(guān)部門把鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在區(qū)域作為投資依據(jù),偏遠(yuǎn)山區(qū)的國有林場(chǎng)不在投資計(jì)劃之內(nèi)。國家扶貧政策針對(duì)縣、鄉(xiāng)、村,林場(chǎng)解困只能自辟渠道,步履維艱。如:盧氏淇河林場(chǎng)生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏,林區(qū)電壓低,一些海拔高的林區(qū)職工吃的是河道水,管護(hù)住房沒有保暖設(shè)施;河西林場(chǎng)90%的道路仍為砂石路,每年汛期,造成道路中斷,給職工正常工作生活帶來不便和安全隱患。

(三)國有林場(chǎng)機(jī)構(gòu)規(guī)格低,管理不順,負(fù)擔(dān)沉重

我省國有林場(chǎng)科、股級(jí)的占86.2%。由于行政級(jí)別低,林場(chǎng)對(duì)外關(guān)系處理不對(duì)等,林場(chǎng)合法權(quán)益無法得到保障。如:洛寧縣6個(gè)國有林場(chǎng)均為股級(jí)自收自支事業(yè)單位,無法與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效協(xié)調(diào),不利于林場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。因?yàn)椴荒芡耆凑帐聵I(yè)單位的定位開展工作,導(dǎo)致繳納醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)時(shí),全省各地繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,相當(dāng)部分的林場(chǎng)享受不到國家有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)政策。林場(chǎng)退休人員多,拖欠醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)用多,負(fù)擔(dān)沉重。

(四)林場(chǎng)職工工資待遇低,生活困難

隨著天保工程相關(guān)政策的出臺(tái),國有林場(chǎng)主要從事生態(tài)公益事業(yè),而各項(xiàng)支出卻靠自身承擔(dān),國有林場(chǎng)處境日趨窘迫,工資沒保障,極大地挫傷了林場(chǎng)職工的積極性。由于缺乏公共財(cái)政支持,林場(chǎng)和職工普遍處于窮困狀態(tài)。如:蘭考林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要靠林地承包費(fèi)收入,未被社保統(tǒng)籌的退休職工工資280.5萬元,占總收入的95.2%,在職人員工資無保障,林場(chǎng)職工工作、生活看不到希望;三門峽曹家窯隸屬于義煤集團(tuán)管理,企業(yè)逐年裁員,職工待遇得不到有效解決,森林防火面臨更大壓力。

(五)國有林場(chǎng)管理人才十分匱乏

受現(xiàn)階段國有林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況差、待遇低的影響,專業(yè)院校的學(xué)生不愿意到林場(chǎng)工作,留不住高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才,特別是一些具有豐富林業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)的林場(chǎng)骨干和專業(yè)技術(shù)人員退休后,專業(yè)技術(shù)人員斷檔,很多林業(yè)項(xiàng)目不能獨(dú)立承擔(dān),嚴(yán)重影響了國有林場(chǎng)的發(fā)展。全省國有林場(chǎng)森林經(jīng)營方案編制困難,工作進(jìn)展嚴(yán)重滯后;龍峪灣林場(chǎng)與自然保護(hù)區(qū)、森林公園實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、三塊牌子”的管理體制,目前林場(chǎng)現(xiàn)有在冊(cè)職工119人,但擁有中級(jí)職稱僅1名,大多職工對(duì)森林管護(hù)、經(jīng)營方案編制等工作方面知識(shí)非常匱乏,特別在開展林業(yè)調(diào)查、科研監(jiān)測(cè)等工作中,明顯力量不足,已成為制約國有林場(chǎng)發(fā)展的瓶頸。

三、建議與對(duì)策

(一)制定《河南省國有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》要明確界定國有林場(chǎng)性質(zhì)

我省國有林場(chǎng)已由傳統(tǒng)經(jīng)營性林場(chǎng)轉(zhuǎn)變成公益林性生態(tài)型林場(chǎng),屬純公益性事業(yè)單位。建議改革中應(yīng)明確界定公益性事業(yè)單位屬性,在編職工應(yīng)納入財(cái)政全額供給范圍。對(duì)于國家級(jí)貧困縣,財(cái)力不足部分可從中央轉(zhuǎn)移支付我省天然林保護(hù)經(jīng)費(fèi)中彌補(bǔ)解決。

(二)制定《河南省國有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》要明確界定國有林場(chǎng)編制

我省國有林場(chǎng)所處地域特點(diǎn)不同,應(yīng)科學(xué)核定國有林場(chǎng)事業(yè)編制。建議按照國有林場(chǎng)經(jīng)營面積和管護(hù)難易程度核定事業(yè)編制,山區(qū)半山區(qū)國有林場(chǎng)原則上每1300畝經(jīng)營面積核定編制1名,平原國有林場(chǎng)原則上每300畝經(jīng)營面積核定編制1名。

(三)制定《河南省國有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》要明確界定國有林場(chǎng)規(guī)格

為優(yōu)化國有林場(chǎng)管理層級(jí),保障國有林場(chǎng)的合法權(quán)益,增強(qiáng)國有林場(chǎng)的地位,建議林場(chǎng)經(jīng)營面積在1萬畝以下的機(jī)構(gòu)規(guī)格為副科級(jí),1萬畝以上的機(jī)構(gòu)規(guī)格為正科級(jí);本次改革整合的、加掛國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的、跨行政區(qū)域的以及管理任務(wù)重、區(qū)位重要的國有林場(chǎng),機(jī)構(gòu)規(guī)格可為副處級(jí)以上。原機(jī)構(gòu)規(guī)格高于此規(guī)格的,可維持原機(jī)構(gòu)規(guī)格不變。

(四)在改革過程中要明確界定國有林場(chǎng)執(zhí)法

2010年全省森林公安體制改革過程中,國有林場(chǎng)派出所被取消,歸編到市縣森林公安局,形成國有林場(chǎng)執(zhí)法空白。建議恢復(fù)林場(chǎng)派出所或設(shè)立警務(wù)室,及時(shí)處理破壞森林資源案件,切實(shí)保護(hù)國有森林資源。

(五)在改革過程中要妥善安置在崗不在編人員

經(jīng)省轄市人事部門批準(zhǔn)聘用的人員,因編制總額限制入不了編制的,采取“定編不定人,分流不下崗”的思路和辦法,在編制問題上適當(dāng)放松,穩(wěn)妥推進(jìn),確保林場(chǎng)職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。確因工作急需的,可采用政府購買服務(wù)的方式,妥善安置,其工資福利等待遇按照全額預(yù)算事業(yè)單位工作人員的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

(六)在改革過程中要完善社會(huì)保障

妥善解決林場(chǎng)職工改革前和改革后養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障問題,實(shí)現(xiàn)全覆蓋。將全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范疇,平穩(wěn)過渡、合理銜接。將符合低保條件的林場(chǎng)職工及其家庭成員納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋U戏秶G袑?shí)做到應(yīng)保盡保,確?;旧钣斜U稀?o:p>

(七)在改革過程中要加大財(cái)政支持力度

我省有相當(dāng)一部分國有林場(chǎng)位于偏遠(yuǎn)地區(qū),所在的縣(市、區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后,基本上屬于“吃飯財(cái)政”,要拿出相當(dāng)?shù)馁Y金解決國有林場(chǎng)改革成本,壓力比較大。建議省級(jí)財(cái)政能加大對(duì)改革成本的補(bǔ)助力度,確保改革工作順利進(jìn)行。

課題主持人:馮慰冬(河南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院)

課題參加人:卓衛(wèi)華 唐衛(wèi)平 鄭紅衛(wèi) 張  曉 趙新振 李歡歡

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