“律師駐隊”模式施行后，駐隊律師隨深圳城管沙河街道執(zhí)法隊執(zhí)法，現(xiàn)場與商販溝通。深圳城管沙河執(zhí)法隊提供

多年來，城管執(zhí)法難的問題一直存在，為了避免沖突，甚至嘗試“鮮花執(zhí)法”“直播執(zhí)法”。

2014年，深圳城管沙河執(zhí)法隊為了治理轄區(qū)“臟亂差”的白石街，首次嘗試推行“律師駐隊”模式，邀請律師隨隊執(zhí)法，并對執(zhí)法隊員的瑕疵提出建議。當(dāng)年，執(zhí)法隊立案執(zhí)行率達(dá)96%，暴力抗法大幅減少。

2015年，深圳南山區(qū)開始在全區(qū)推廣“律師駐隊”模式。同年9月，深圳市城管局與司法局聯(lián)合發(fā)文全市推廣。目前，“律師駐隊”模式覆蓋深圳57支執(zhí)法隊，覆蓋率達(dá)89%。此外，廣東省多地也開始試行律師駐隊模式，如惠州、珠海等。

專家認(rèn)為，比起“鮮花執(zhí)法”“直播執(zhí)法”等，“律師駐隊”在執(zhí)法本身“合法性”上下工夫，這在治本上更進(jìn)一步。但是，律師如何保持中立角色仍是關(guān)鍵。

困境

執(zhí)法存瑕疵 抗法頻發(fā)生

深圳城管執(zhí)法新模式的“起點”始于白石洲村。這里曾是深圳最大的城中村之一。

0.6平方公里的白石洲村，涌入了11萬外來人口。500多米長的白石街貫穿南北，成了商販的集中地。除了150多家店鋪，各種小商小販也聚集于此，占道經(jīng)營、超線經(jīng)營，經(jīng)常把這條5米多寬的小路堵得水泄不通。

這條街曾被深圳城管沙河執(zhí)法隊視作最難啃的一塊骨頭。3年前，沙河執(zhí)法隊隊員吳哲剛到這里時，感覺自己除了吃飯，全天8個小時工作時間幾乎全部耗在這里。“有時候剛走到街尾，前面的小商販又冒出來。”他說。

按照規(guī)定，對違法行為人，若勸說無效，城管執(zhí)法隊員可以開具相關(guān)法律文書。但吳哲很快發(fā)現(xiàn)，他開的法律文書根本沒有什么用。“遞過去，轉(zhuǎn)個身，就會被揉成廢紙扔掉。”

據(jù)城管執(zhí)法隊員們統(tǒng)計，法律文書發(fā)下去，基本只有4成能解決問題。由于“法定程序”難以到位，有執(zhí)法隊員便開始傾向于采用強制手段，由此陷入暴力“執(zhí)法”與“抗法”的死循環(huán)。

吳哲在白石街就經(jīng)歷過一次。在一家蔬菜水果店，他已經(jīng)開過3單法律文書，但都石沉大海。蔬菜貨架和收銀機依舊違規(guī)擺放在店外的臺階上，店內(nèi)3名工作人員根本不理會勸導(dǎo)。吳哲變得惱火起來。決定采用強制性手段——沒收貨架。

沖突幾乎立即發(fā)生。吳哲看到，兩名女店員突然沖出來，搶下他手中的貨架，直接沖向執(zhí)法車，躺在車下。圍觀群眾也指責(zé)城管“搶人東西”。吳哲等人僵持了兩個多小時之后只能報警，直到凌晨才處理完畢。

有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2013年，發(fā)生在這里的暴力抗法事件有30多起。同時，在2012年和2013年，沙河街道執(zhí)法隊執(zhí)行到位的案件分別只有52件、60件，案件執(zhí)行率僅為40％。

試點

律師常駐隊 建議“重證據(jù)”

偏低的案件執(zhí)行率，也顯示出城管自身執(zhí)法中存在的一些瑕疵。為此，沙河執(zhí)法隊隊長唐恩明萌生了邀請專業(yè)法律人士前來“協(xié)助”的想法。

當(dāng)時，深圳正在推行政府法律顧問制度，法律顧問會全面參與政府事務(wù)。受此啟發(fā)，唐恩明同沙河街道辦事處主任陳書愛商議之后，找到了廣東省國暉律師事務(wù)所合伙人謝挺。“幾個人商議后，一拍即合。”

2014年6月，沙河街道成為全國首個推行“律師駐隊”模式的城管執(zhí)法隊。

“沙河模式”具體內(nèi)容是：執(zhí)法隊通過購買服務(wù)，與廣東省國暉律師事務(wù)所簽訂合作協(xié)議。律師事務(wù)所則派2名律師常駐執(zhí)法隊，隨隊執(zhí)法。

律師王躍瓊是其中之一，當(dāng)年7月開始隨隊執(zhí)法。據(jù)她說，“上崗”之前，她曾花了一個月時間，摸清城管的職責(zé)和法律條款。

王躍瓊上崗當(dāng)月，一名執(zhí)法隊員便與白石街商販劉毅（化名）發(fā)生沖突。強制扣留的過程中，商販與隊員有肢體接觸，說城管打了他。

王躍瓊表明身份后，劉毅先是有點吃驚，但顯然更愿意信任她。王躍瓊調(diào)出現(xiàn)場錄像，發(fā)現(xiàn)隊員只是扣押商品，沒有打人。她將情況反映給商販，并現(xiàn)場告訴劉毅，他的行為為何違法，以及需要承擔(dān)哪些法律后果。

第一次接觸律師的劉毅有些吃驚，“律師都來了，那這事看來是真的”。

這件事后，王躍瓊單獨找到執(zhí)法隊員，溝通執(zhí)法中的瑕疵。她說，要注重取證，盡量少用強制措施。

此后的100余次隨隊執(zhí)法中，王躍瓊在登記表上密密麻麻記錄執(zhí)法方面存在的問題，如沒有表明身份、留置送達(dá)法律文書的各個環(huán)節(jié)沒有拍照、勸導(dǎo)過程語氣過于強烈等。剛開始時，王躍瓊對一次執(zhí)法中存在的問題，需要記錄兩三行。

在王躍瓊看來，“駐隊律師”就像是城管和商販之間的溝通“中介”。在她的建議下，執(zhí)法隊員們不再經(jīng)常使用“直接對抗”式的手段，降低了現(xiàn)場發(fā)生沖突的幾率。同時，進(jìn)一步強化了執(zhí)法隊員的“證據(jù)意識”。

執(zhí)法隊員處理問題的思路也發(fā)生了很大變化。“沒必要起沖突，也不會主動采取暫扣等手段，走正常程序就可以。”吳哲說。

推廣

深圳近9成執(zhí)法隊啟用該模式

第一次收到“律師函”，新便民百貨的老板王明（化名）感覺事情鬧大了。

駐隊一個多月后，王躍瓊整理出白石街20多宗案件，發(fā)放律師函。王明是收到律師函的其中一位，當(dāng)天下午便拿著函，急匆匆跑到執(zhí)法隊。按照流程，王躍瓊先給他普及法律知識，做筆錄，并進(jìn)入處罰程序。

王躍瓊發(fā)現(xiàn)，很多當(dāng)事人把法律文書不當(dāng)回事，卻把律師函看做“天大的事”。有的店主甚至抓著她的手，急切詢問能否將律師函放在隊里，不想再拿回家，感覺像顆“定時炸彈”。

沙河執(zhí)法隊案件數(shù)量和執(zhí)行率也大幅上升。據(jù)沙河執(zhí)法隊統(tǒng)計，2014年7月至2015年年底，執(zhí)行到位案件數(shù)量增至595件，執(zhí)行率高達(dá)97.48%，同時，暴力執(zhí)法、暴力抗法數(shù)量顯著減少。

深圳市城管監(jiān)察支隊支隊長馮增軍看到這個變化，覺得“其他執(zhí)法隊也能試試”。2015年9月，深圳市城管局與司法局聯(lián)合發(fā)文，向全市推廣律師駐隊，并制定規(guī)范。

記者在一份深圳市城管局聯(lián)合司法局發(fā)放的文件中看到，駐隊律師需要接受監(jiān)督指導(dǎo)。其中，深圳市司法局監(jiān)督指導(dǎo)駐隊律師工作，律師協(xié)會負(fù)責(zé)律師事務(wù)所和駐隊律師的行業(yè)監(jiān)管，并對駐隊律師工作中違反律師職業(yè)道德規(guī)范的行為進(jìn)行處罰。

按照要求，今年底前，80%的街道執(zhí)法隊采用律師駐隊模式執(zhí)法。新京報記者了解到，截至目前，深圳已有57支執(zhí)法隊均已啟動該模式，覆蓋率89%。

從統(tǒng)計數(shù)字來看，律師駐隊模式的實施，為其他城管執(zhí)法隊帶來的收效還是較為明顯的。

據(jù)深圳民治執(zhí)法隊綜合科副科長楊瑋介紹，之前執(zhí)法隊有法律顧問，但沒到駐隊這么“深入”，隊員日常執(zhí)法中很多問題還是得不到解決。2015年，該執(zhí)法隊也開始推行律師駐隊模式。記者獲悉，2015年以來，執(zhí)法隊執(zhí)行的2000多起案件，未出現(xiàn)一宗復(fù)議情況。

■ 觀點

“全國推廣需因地制宜”

在“律師駐隊”模式的實施過程中，也引發(fā)了一些爭議。比如律師能否始終堅持“中立”立場。

對此，馮增軍向新京報記者回應(yīng)，駐隊律師不會淪為城管的附屬品。“律師有基本的職業(yè)準(zhǔn)則，每一起案件都要經(jīng)得起司法檢驗。”他表示。

據(jù)馮增軍介紹，作為律師駐隊模式的配套機制，目前深圳市正在建立律師履職的評價制度，預(yù)計今年試水。

“律師駐隊”模式是否可大范圍推進(jìn)？馮增軍認(rèn)為，全國城管碰到的問題、面對的執(zhí)法現(xiàn)狀類似。“打造專業(yè)法治化執(zhí)法隊伍，律師駐隊可以起到推動作用。”

在中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長王靜波看來，駐隊律師與行政機關(guān)沒有直接利害及隸屬關(guān)系，相對其內(nèi)工作人員，沒有執(zhí)法任務(wù)要求。行政相對人也更容易接受其意見。

但是，王靜波指出，在推廣的過程中，需注意“因地制宜”，政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮降低律師和行政機關(guān)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。