公安部日前公布了《治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》。征求意見稿將行政拘留執(zhí)行年齡從16周歲降低至14周歲。專家建議，降低未成年人行政拘留執(zhí)行年齡應(yīng)當(dāng)慎重，同時，對違反治安管理的未成年人不應(yīng)當(dāng)簡單采取成人化的處罰模式，特別是應(yīng)十分慎重適用行政拘留等拘禁類措施，建議《治安管理處罰法》以12周歲為界限，設(shè)置符合未成年人身心發(fā)展規(guī)律、具有教育矯治和預(yù)防功能的干預(yù)措施。

將行政拘留的執(zhí)行年齡降低至14周歲值得商榷

征求意見稿第二十一條取消了現(xiàn)行《治安管理處罰法》已滿14周歲不滿16周歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規(guī)定，同時將初次違反治安管理不執(zhí)行行政拘留處罰的年齡范圍從之前的“已滿16周歲不滿18周歲”修改為“已滿14周歲不滿18周歲”。

上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長姚建龍教授告訴中國婦女報(bào)·中華女性網(wǎng)記者，如果這一修訂條款獲得通過，那么最長可以達(dá)到20天拘留這一最嚴(yán)厲的行政處罰措施將可以突破原有法律限制，適用于已滿14周歲不滿16周歲的未成年人（簡稱“年幼少年”）。顯然，這一修改是對近年來由于低齡未成年人違法犯罪行為得不到有效規(guī)制，而引起社會廣泛關(guān)注甚至是公眾強(qiáng)烈不滿的“積極”回應(yīng)。

姚建龍并不贊同該條款的修改。他認(rèn)為，未成年人實(shí)施具有社會危害性行為最相關(guān)的法律，除了《刑法》之外即《治安管理處罰法》?，F(xiàn)行《治安管理處罰法》完善了違法責(zé)任年齡的規(guī)定，建立了與《刑法》刑事責(zé)任年齡制度相銜接的違法責(zé)任年齡制度，規(guī)定了未滿14周歲不承擔(dān)違法責(zé)任、已滿14周歲不滿16周歲相對負(fù)違法責(zé)任、已滿16周歲承擔(dān)違法責(zé)任但未滿18周歲的應(yīng)當(dāng)從輕或減輕違法責(zé)任。征求意見稿取消已滿14周歲不滿16周歲拘留決定不執(zhí)行規(guī)定，相當(dāng)于取消了相對負(fù)違法責(zé)任年齡階段，將打破與刑事責(zé)任年齡的銜接匹配關(guān)系，在立法技術(shù)上是重大倒退，在法理上也缺乏基本的依據(jù)。

姚建龍告訴記者，征求意見稿對于已滿14周歲不滿16周歲年幼少年的輕微罪錯行為貿(mào)然降低年齡適用行政拘留，是對我國長期堅(jiān)持且為立法明確的“教育、感化、挽救方針”“教育為主、懲罰為輔原則”公然違背，也與國外社會治理中“輕輕重重”刑事政策的成功經(jīng)驗(yàn)背道而馳。違背國際公約關(guān)于剝奪少年人身自由僅應(yīng)作為萬不得已措施的要求。

此外，姚建龍認(rèn)為，迄今為止，除了媒體報(bào)道與關(guān)注的個案外，沒有任何嚴(yán)謹(jǐn)研究支持降低行政拘留執(zhí)行年齡的必要性，對于降低行政拘留的年齡將大量低齡輕微罪錯未成年人投入拘留所可能帶來的成本、風(fēng)險(xiǎn)等也缺乏必要的預(yù)判性研究。

“擬降低未成年人行政拘留執(zhí)行年齡有百害而無一利?！闭憬幉ㄊ泻Ｊ飬^(qū)人民檢察院未檢科科長王英告訴記者，征求意見稿取消了已滿14周歲不滿16周歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規(guī)定，違反了少年宜教不宜罰的現(xiàn)代少年司法理念，違反了古今中外少年犯罪學(xué)總結(jié)的實(shí)證研究規(guī)律，即未成年人的生活環(huán)境和教養(yǎng)方式在未成年人走上違法犯罪道路上具有不可推卸的作用。

在未檢辦案中，王英發(fā)現(xiàn)，成年累犯80%以上有未成年人時期的不良行為、嚴(yán)重不良行為或者違法犯罪經(jīng)歷。而未成年人時期的拘留和監(jiān)禁對于阻止他們走上犯罪道路并無太大的幫助，反而讓他們在缺少分管分押的情況下，掉進(jìn)大染缸，學(xué)到更多的犯罪知識和技巧，人格被異化。

行政拘留不宜用在未成年人身上

“行政拘留不宜用在未成年人身上，沒有效果，反而起壞作用?！敝袊淌略V訟法學(xué)研究會少年司法專業(yè)委員會主任、北京師范大學(xué)教授宋英輝告訴記者，現(xiàn)行處罰法及修改意見的措施，都是立足于成年人的，缺乏未成年人視角。未成年人實(shí)施違法行為，是其心理行為偏常的外部表現(xiàn)。這種心理行為偏常受多種因素影響而形成，對其干預(yù)矯治通常需要一定的時間。行政拘留時間短，又沒有專業(yè)干預(yù)措施，無法從根本上解決未成年人實(shí)施危害行為的問題，反而可能造成負(fù)面影響，既與未成年人保護(hù)的方向相悖，又無助于改善社會治安秩序。

在宋英輝看來，行政拘留難以對未成年人起到預(yù)防作用。未成年人實(shí)施危害行為，具有不同于成年人的特殊性。從外部因素來看，大多違法未成年人深受家庭監(jiān)護(hù)缺失、父母教養(yǎng)不當(dāng)、學(xué)校教育偏差、社會消極環(huán)境或不良資訊的影響。從個體自身因素來看，此年齡階段的未成年人身心處于過渡、發(fā)展的不穩(wěn)定、不成熟狀態(tài)中：在腦發(fā)育方面，盡管腦的重量和容積基本達(dá)到成人水平，但是大腦機(jī)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于成年人，特別是前額葉皮層遠(yuǎn)未成熟，辨別是非、控制行為、遵守規(guī)則的能力弱；在心理方面，處于“第二次危機(jī)”的青春期（12周歲左右至18周歲），內(nèi)心充滿矛盾，情緒容易波動，具有很強(qiáng)的叛逆性、沖動性。因此，在外界不良環(huán)境的影響下，未成年人容易不計(jì)后果，實(shí)施危害行為。

“對未成年人予以行政拘留，臨時限制人身自由，的確可以暫時隔斷他們與不良社會環(huán)境的聯(lián)系，在短時間內(nèi)防止他們繼續(xù)實(shí)施違法行為，但作用非常有限?！彼斡⑤x說。

宋英輝認(rèn)為，行政拘留會給未成年人的社會化造成負(fù)面影響。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁，其所處環(huán)境會發(fā)生巨大變化，這會對未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響，甚至有可能促成其形成反社會人格，導(dǎo)致攻擊性增加，日后矯正的難度更大。

應(yīng)完善未成年人罪錯行為干預(yù)措施體系

“我國目前的確存在低齡未成年人違法犯罪‘一放了之’和‘一罰了之’的弊端，對這一群體的違法犯罪缺乏必要且科學(xué)有效的干預(yù)措施?！币堈f，這一問題的存在屬于頂層設(shè)計(jì)缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理處罰法》單部法律的“應(yīng)激修訂”簡單動用拘留這一最為嚴(yán)厲行政處罰措施所能彌補(bǔ)與修正。

姚建龍認(rèn)為，作為一種理性和慎重的選擇，《治安管理處罰法》的此次修訂宜繼續(xù)保留原有關(guān)于未成年人適用行政拘留的年齡規(guī)定，將行政拘留的執(zhí)行年齡限定為已滿16周歲，同時應(yīng)考慮清晰《治安管理處罰法》在未成年人法律體系中的角色。

姚建龍建議，宜將未成年人“違法”行為的干預(yù)從《治安管理處罰法》等行政法中剝離出來，作為《預(yù)防未成年人犯罪法》的調(diào)整對象。也就是說，在未來公安機(jī)關(guān)將主要依據(jù)特別法《預(yù)防未成年人犯罪法》（或者《少年司法法》），同時結(jié)合普通法《治安管理處罰法》來處理未成年人違警行為。對于未達(dá)到特定責(zé)任年齡的低齡未成年人罪錯行為的干預(yù)，也將主要由專門的《預(yù)防未成年人犯罪法》調(diào)整。此外，建議盡快啟動《預(yù)防未成年人犯罪法》的修訂，完善包括虞犯行為（或稱不良行為）、違警行為、觸法行為、犯罪行為的未成年人罪錯行為干預(yù)措施體系，重點(diǎn)增設(shè)和完善具有“提前干預(yù)”和“以教代刑”特征的保護(hù)處分措施，建立獨(dú)立的少年司法制度。

“未滿14周歲未成年人不負(fù)刑事責(zé)任，也不受行政處罰，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)無法管制未滿14周歲嚴(yán)重不良未成年人，建議采取相關(guān)措施。”貴州省檢察院未檢處副處長謝樹紅告訴記者。

宋英輝建議《治安管理處罰法》以12周歲為界限，設(shè)置符合未成年人身心發(fā)展規(guī)律、具有教育矯治和預(yù)防功能的干預(yù)措施，具體包括警察訓(xùn)誡、改正計(jì)劃、轉(zhuǎn)入專門學(xué)校、對家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督與支持。

對于具體條文，宋英輝建議修改《治安管理處罰法》時，在第一章（總則）第五條第三款后，補(bǔ)充增加“對違反治安管理的未成年人實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則?！?/p>

“整合第二章（處罰的種類和適用）有關(guān)未成年人的相關(guān)規(guī)定，在適當(dāng)位置單獨(dú)設(shè)置為一條。”宋英輝說，具體條文為：已滿12周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，根據(jù)案件情況，可以交由學(xué)校進(jìn)行告誡，或者公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡，必要時成立幫教小組，制定改正計(jì)劃，進(jìn)行跟蹤幫教。公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要責(zé)令未成年人或其監(jiān)護(hù)人履行以下義務(wù)：向被害人致歉和賠償，遵守行為規(guī)范，接受教育矯治，參加校內(nèi)或社區(qū)服務(wù)，接受保護(hù)觀察，改進(jìn)家庭教育。經(jīng)訓(xùn)誡仍不改正的，可以依法轉(zhuǎn)入專門學(xué)校。不滿12周歲的人違反治安管理的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教，有關(guān)機(jī)關(guān)和部門予以支持、監(jiān)督。監(jiān)護(hù)人拒不履行以上規(guī)定義務(wù)的，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)本法規(guī)定予以治安處罰。

謝樹紅建議，征求意見稿第十二條，“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教?！痹黾右徊糠謨?nèi)容，“是學(xué)生的，由公安、檢察等司法機(jī)關(guān)、學(xué)校共同對其進(jìn)行警示教育”。

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