日前，上海市監(jiān)察委員會正式掛牌成立。這標志著上海按照中央統(tǒng)一部署，全面如期完成市區(qū)兩級監(jiān)察委組建掛牌，也意味著上海深化監(jiān)察體制改革試點工作邁出關(guān)鍵一步。

深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，將暢通紀法銜接、清除監(jiān)督死角，用制度為全面從嚴治黨和法治國家建設(shè)保駕護航。

監(jiān)督廣義政府　提升治理效能

黨的十九大報告提出，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。在這一語境下，國家監(jiān)察體制改革就不能簡單理解為建立一個黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，而應(yīng)當理解為健全黨和國家監(jiān)督體系的大動作。最終目的是，要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，提升國家治理能力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

監(jiān)察委員會由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)了權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力的憲法精神。監(jiān)察委員會應(yīng)主動及時地將全年監(jiān)察工作中的重大問題以及履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責的情況，向本級人大常委會報告，使監(jiān)察工作自覺置于本級人民代表大會的監(jiān)督之下。

省級監(jiān)察委員會由同級人民代表大會產(chǎn)生的制度安排，既表明國家監(jiān)察工作的重要性，又表明監(jiān)察權(quán)力來源的正當性。監(jiān)察委員會由此獲得了與政府、法院、檢察院同等的政治地位，具有很高的權(quán)威性，同時又能在“一府兩院”之外獨立運作。

此次改革還要求將縣級以上地方各級政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。同時，明確六大類監(jiān)察對象，規(guī)定監(jiān)察委員會具有調(diào)查、監(jiān)督、處置職責權(quán)限和12項調(diào)查手段。

由此，國家監(jiān)察體制改革將實現(xiàn)偵查與監(jiān)督職能的深度融合，規(guī)范公權(quán)力的資源、手段得到豐富和強化；將實現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變，使國家監(jiān)督體制機制更加科學(xué)完善；將打破監(jiān)督力量交叉重疊、各自為戰(zhàn)的困局，體現(xiàn)全面覆蓋、全面監(jiān)察的深化改革要求。

黨委承擔主責　紀委負有專責

深化國家監(jiān)察體制改革，只有在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下才能有序推進。黨委能否靠前指揮、扛起改革主體責任，直接關(guān)系到改革的成敗。這不僅意味著黨委是領(lǐng)導(dǎo)主體，同時也是落實主體、推進主體。

將改革試點作為重要政治任務(wù)，列入黨委常委會重要議事日程，是各省區(qū)市推進改革試點工作的共同特征。首先，按照中央要求成立深化監(jiān)察體制改革試點工作小組；其次，各省區(qū)市黨委書記帶頭當好“施工隊長”，站在第一線靠前指揮，保證落實中央決策部署不走樣、不跑偏；最后，有了黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人大、組織、政法等有關(guān)單位協(xié)調(diào)配合更加順暢，既抓好職責范圍內(nèi)任務(wù)的落實，又能服務(wù)全局。

各省區(qū)市紀委負有專門責任。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮“牽頭抓總”作用，通過細致謀劃、扎實推進，做好試點方案的組織實施和具體落實。從試點方案的起草到有關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能職責明確、辦公場所協(xié)調(diào)、問題線索辦理銜接、各部門間的統(tǒng)籌等，都需要紀委一一安排、協(xié)調(diào)。為確保改革試點工作高質(zhì)量推進，各省區(qū)市紀委還采取實地調(diào)研、檢查基礎(chǔ)臺賬、召開座談會等多種形式，深入了解改革進展，現(xiàn)場提出針對性意見，逐一答復(fù)和幫助解決實際問題。

突出工作重點　把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)

國家監(jiān)察體制改革要順利推進、取得實效，必須突出工作重點、把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，各地集中抓好職能劃轉(zhuǎn)、機構(gòu)設(shè)置和人員轉(zhuǎn)隸，強化前期調(diào)研摸底，將機構(gòu)編制底數(shù)、轉(zhuǎn)隸人員底數(shù)、思想動態(tài)底數(shù)弄清。在此基礎(chǔ)上，扎實做好問題線索移交，穩(wěn)妥做好新老業(yè)務(wù)銜接，強化工作流程磨合與人員融合，做到工作不空檔、不斷線。

從各地實踐來看，監(jiān)察體制改革能否順利推進、取得實效，轉(zhuǎn)隸是關(guān)鍵。按照時間服從質(zhì)量的原則，監(jiān)察委員會組建工作需要成熟一個組建一個，而不是“一刀切”“一窩蜂”。轉(zhuǎn)隸之后，通過人員混編、統(tǒng)一調(diào)配，確保機構(gòu)合理、人崗相適；以新老搭配、交叉搭配的方式，把熟悉紀律審查和職務(wù)犯罪調(diào)查的業(yè)務(wù)骨干充實到執(zhí)紀審查部門，熟悉法律文書和訴訟業(yè)務(wù)的干部充實到審理部門。

在調(diào)查手段的集中性和制度化方面，以“留置”取代“兩規(guī)”是一個重要變革。應(yīng)當看到，對留置審批程序、使用條件、使用期限等予以嚴格的法律限制，意味著留置的審批權(quán)力是特定的，留置措施的期限是確定的，留置的條件也更加明晰。這不僅解決了長期困擾反腐敗的法治難題，有利于推進反腐敗工作的制度化，而且還將倒逼監(jiān)察機關(guān)把調(diào)查基礎(chǔ)工作做扎實。同時，監(jiān)察委員會與公安機關(guān)分工合作，前者負責留置訊問，后者負責留置安全。留置過程必須全程同步錄音錄像，為依法開展監(jiān)察提供了有力規(guī)范和保障。

做好工作銜接　確保運轉(zhuǎn)通暢

監(jiān)察體制改革涉及監(jiān)察權(quán)的整合與統(tǒng)一，改變了過去監(jiān)察權(quán)分設(shè)在政府、檢察院、法院、公安機關(guān)，避免了“既當裁判又當運動員”的狀況。監(jiān)察體制改革之后，調(diào)查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)各自獨立運行，相互配合并相互制約。同時，監(jiān)察委員會作為執(zhí)紀、調(diào)查機構(gòu)，本身也面臨執(zhí)紀和執(zhí)法銜接的問題。

在改革落實階段，通過政法委的組織協(xié)調(diào)，監(jiān)察機關(guān)和公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)溝通協(xié)作，能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)察程序與司法程序的有序?qū)?、監(jiān)察機關(guān)與司法執(zhí)法機關(guān)的相互制衡。通過完善監(jiān)察委員會與執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)、審計機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接，有利于推進線索處置、證據(jù)轉(zhuǎn)換、案件移交等環(huán)節(jié)順暢運轉(zhuǎn)。此外，還有必要嚴格監(jiān)督執(zhí)紀問責、監(jiān)督調(diào)查處置的規(guī)矩，確保監(jiān)察委員會自覺接受人大監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。

在監(jiān)察委員會內(nèi)部，則要統(tǒng)一執(zhí)紀和執(zhí)法工作，推進紀法銜接順暢。實行監(jiān)察體制改革、“兩委”合署辦公意味著紀檢監(jiān)察機關(guān)既是黨的監(jiān)督執(zhí)紀問責機關(guān)，又是國家執(zhí)法部門。目前，各地主要根據(jù)對象身份、案件性質(zhì)分類處理或混合處理，依然存在職責不清、對接不明等問題。解決好這些問題，才能真正推動依規(guī)治黨和依法治國有機融合。就此而言，黨的紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會在職能方面如何銜接，是下一步需要重點關(guān)注的問題之一。（作者單位：上海社會科學(xué)院政治與公共管理研究所）

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