隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的變化，特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)入誘發(fā)期和敏感期。這種情況下，防控潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，則成為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。財(cái)政在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控體系中起到非常重要的作用。為此，需要加強(qiáng)財(cái)政能力建設(shè)，不僅通過(guò)財(cái)政政策和公共資源的調(diào)整，消解引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)根源，而且要加強(qiáng)財(cái)政體系的穩(wěn)健性建設(shè)，增強(qiáng)財(cái)政應(yīng)對(duì)不確定性和“托底”的能力。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)”，并對(duì)此作出了一系列的部署。實(shí)踐證明，財(cái)政能力在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)方面具有十分重要的作用。當(dāng)前，完成防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)和任務(wù)，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，亟須提升財(cái)政能力。

潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)值得高度警惕

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是由國(guó)家政策、宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)周期、重點(diǎn)系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)等因素引發(fā)的，導(dǎo)致整個(gè)金融體系出現(xiàn)危機(jī)或破產(chǎn)，從而威脅一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，甚至引起全球金融、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的金融風(fēng)險(xiǎn)。它具有來(lái)源復(fù)雜、擴(kuò)散速度快、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、影響面廣、破壞性大等特征，不僅關(guān)系到整個(gè)金融體系，而且影響到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體和全局，因而屬于公共風(fēng)險(xiǎn)，需要由國(guó)家介入組織防控。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，不只是體現(xiàn)為宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)，而且有可能由一些微觀金融風(fēng)險(xiǎn)（個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)）引發(fā)，并轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前，我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)值得高度警惕。主要表現(xiàn)在：地方政府性債務(wù)存有“敞口”風(fēng)險(xiǎn)，借新還舊的債務(wù)規(guī)模較大，形成了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累，并出現(xiàn)了債務(wù)“轉(zhuǎn)表”“隱形化”和復(fù)雜化加劇趨勢(shì)如因一些PPP和政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行不規(guī)范產(chǎn)生隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳染和沖擊效應(yīng)；影子銀行活動(dòng)過(guò)于活躍、規(guī)?？焖贁U(kuò)張，因存在期限錯(cuò)配、缺失緩沖資本、高杠桿等問(wèn)題，加之出現(xiàn)的脫實(shí)向虛、自我循環(huán)等金融異化現(xiàn)象和行為，脫離了金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，增加了金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性；不良資產(chǎn)累積，其規(guī)模和不良率“雙升”，加大了潛在宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了一定負(fù)面影響；新金融業(yè)態(tài)、房地產(chǎn)等領(lǐng)域潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。此外，從實(shí)體經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，一些“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)杠桿率過(guò)高，增加了金融體系和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不穩(wěn)定因素。

我國(guó)正處在高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的關(guān)鍵期以及轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)新舊交替的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能的分化與變動(dòng)，各種誘因相互疊加、交織，較易誘發(fā)、放大系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。從全球經(jīng)濟(jì)來(lái)看，全球債務(wù)的快速膨脹、全球性寬松貨幣政策的漸次退出、逆全球化及貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，增加了全球經(jīng)濟(jì)的脆弱性和不確定性；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體再工業(yè)化加速趨勢(shì)以及可能出現(xiàn)的減稅、全球稅收競(jìng)爭(zhēng)等因素，對(duì)我國(guó)的制造業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和壓力。一言以蔽之，隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的變化，特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)入誘發(fā)期和敏感期。這種情況下，防控潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，成為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。

財(cái)政是防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的“最后一道屏障”

一提起防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，人們通常想到的就是加強(qiáng)金融監(jiān)管，而或多或少地忽視了財(cái)政的重要作用。誠(chéng)然，加強(qiáng)監(jiān)管，是防控金融風(fēng)險(xiǎn)的必要措施，但真正有效的防控，就不能只著眼于表層的監(jiān)管，更為重要的是解決引起風(fēng)險(xiǎn)的根源性、系統(tǒng)性問(wèn)題。為此，需要樹(shù)立系統(tǒng)、整體的思維，從金融、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大系統(tǒng)的視角，構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控體系。

財(cái)政在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控體系中起到非常重要的作用。一方面，財(cái)政是事前防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制，能夠?qū)ζ淦鸬绞虑暗谋O(jiān)督、防范和消解作用。這不僅包括通過(guò)自身監(jiān)管和政策調(diào)整，防范諸如地方債等財(cái)政問(wèn)題演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，即防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化，而且可以通過(guò)財(cái)政信息、財(cái)政收支等政策工具，及時(shí)識(shí)別并化解形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的深層問(wèn)題和矛盾，將其消解于“無(wú)形之中”，避免其爆發(fā)、演化為危機(jī)事件。另一方面，財(cái)政是防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的“最后一道屏障”，在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)醞釀、爆發(fā)時(shí)起到“托底”作用。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，最終會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并由財(cái)政來(lái)兜底。在危機(jī)救助和保障階段，金融危機(jī)將轉(zhuǎn)化為財(cái)政負(fù)擔(dān)或財(cái)政成本。通過(guò)財(cái)政可以有效的聚集和使用公共資源，不僅承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的“托底”、“兜底”責(zé)任，而且化解或降低金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的危害，并形成“隔離墻”，防止危機(jī)向其他領(lǐng)域擴(kuò)散。

從美歐國(guó)家應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的成功案例分析，財(cái)政無(wú)疑擔(dān)負(fù)其“最后一道屏障”的重要作用，反危機(jī)主要是靠財(cái)政。通過(guò)財(cái)政注資、收購(gòu)股權(quán)等實(shí)施金融國(guó)有化及相關(guān)救助措施，是發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的最為重要和最為有效的措施。美國(guó)多次實(shí)施了以財(cái)政為依托的國(guó)有化救助方案和措施，尤其是在2008年的金融危機(jī)中體現(xiàn)得更為明顯。危機(jī)爆發(fā)后，2008年10月，美國(guó)出臺(tái)了高達(dá)7000億美元的問(wèn)題資產(chǎn)救助計(jì)劃（TARP計(jì)劃），該計(jì)劃包括資產(chǎn)收購(gòu)計(jì)劃（CPP）、資產(chǎn)評(píng)估計(jì)劃（CAP）、目標(biāo)投資計(jì)劃（TIP）等六個(gè)子計(jì)劃，并向房利美公司和房地美公司、國(guó)際集團(tuán)、花旗集團(tuán)、美國(guó)銀行以及通用汽車公司等大型金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)實(shí)施財(cái)政救助。

從我國(guó)情況來(lái)看，由于我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，屬于國(guó)家主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，金融部門也是以國(guó)有為主，必然要求政府在防范金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)中進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)管和引導(dǎo)，并在反危機(jī)中發(fā)揮更為積極的作用，這也就意味著財(cái)政必然要在防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中擔(dān)負(fù)著更大的責(zé)任。實(shí)際上，在我國(guó)防控金融風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)金融改革的實(shí)踐中，財(cái)政就已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。例如，采取股權(quán)無(wú)償劃撥的方式，推動(dòng)商業(yè)銀行和其持股的證券公司、信托投資公司脫鉤；沖銷國(guó)有商業(yè)銀行的呆賬；發(fā)行特種國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金；成立資產(chǎn)管理公司，專門處置國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，等等。

加強(qiáng)財(cái)政能力建設(shè)，增強(qiáng)財(cái)政體系穩(wěn)健性和應(yīng)對(duì)不確定性能力

防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，亟須提升財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，為此，需要加強(qiáng)財(cái)政能力建設(shè)，不僅通過(guò)財(cái)政政策和公共資源的調(diào)整，消解引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)根源，而且要加強(qiáng)財(cái)政體系的穩(wěn)健性建設(shè)，增強(qiáng)財(cái)政應(yīng)對(duì)不確定性和“托底”的能力。同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管，明確政府責(zé)任，既要積極防范微觀金融風(fēng)險(xiǎn)向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，也要避免政府過(guò)度承擔(dān)微觀金融風(fēng)險(xiǎn)的成本。

提升財(cái)政支持和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。優(yōu)化財(cái)稅政策，完善創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換。加快調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，針對(duì)可能發(fā)生的全球稅收競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)中央與地方的承受能力、納稅人稅負(fù)結(jié)構(gòu)、稅收征管以及國(guó)外稅制等多種因素，適當(dāng)調(diào)低增值稅和企業(yè)所得稅稅率，形成有利于創(chuàng)新和實(shí)體企業(yè)發(fā)展的稅收環(huán)境。采取資產(chǎn)處置、產(chǎn)業(yè)間整合等方式，削減、收縮國(guó)有企業(yè)的非主業(yè)，使其聚焦主業(yè)，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向而又長(zhǎng)期虧損的“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)，則應(yīng)通過(guò)破產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置等方式，降低宏觀杠桿率，將其占據(jù)的財(cái)政、信貸等資源釋放出來(lái)，為新興產(chǎn)業(yè)或具有創(chuàng)新潛力的企業(yè)提供資源支持，進(jìn)而形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。

提升財(cái)政體系穩(wěn)健能力。財(cái)政穩(wěn)健是防風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)和“壓艙石”，為此，一是堵疏結(jié)合，規(guī)范流量，開(kāi)展消減存量改革試點(diǎn)，防范地方債出現(xiàn)“灰犀牛”。實(shí)行綜合系統(tǒng)管理，規(guī)范PPP、政府采購(gòu)和投資基金運(yùn)行，防止出現(xiàn)新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立省級(jí)資源統(tǒng)籌和改革協(xié)調(diào)機(jī)制，在削減存量債務(wù)、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型等方面實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，即在省級(jí)范圍內(nèi)，統(tǒng)籌財(cái)力分配、統(tǒng)籌公共資源全局調(diào)整、統(tǒng)籌融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與改革。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，采取債務(wù)化、處置資產(chǎn)、轉(zhuǎn)換股權(quán)、資產(chǎn)證券化、信托等方式消化存量債務(wù)，壓縮地方政府及其融資平臺(tái)的存量債務(wù)規(guī)模。二是加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，規(guī)范中央與地方以及省級(jí)以下事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，減少共擔(dān)事權(quán)，上移監(jiān)督責(zé)任，建立權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)相容、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式。三是加快地方融資機(jī)制改革，建立地方規(guī)范的投融資制度，四是加快地方稅體系建設(shè)，合理確定地方獨(dú)享稅種和構(gòu)建地方主體稅種、地方稅權(quán)以及地方非稅收入，并將地方稅改革與公共產(chǎn)權(quán)等改革結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)地方財(cái)政防范公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。

提升財(cái)政應(yīng)對(duì)不確定性和保障能力。按照“調(diào)規(guī)模、優(yōu)結(jié)構(gòu)、提能力”的原則，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和財(cái)政資金使用方式，提升財(cái)政資金使用效率。首先，消減行政運(yùn)行的一般性公共支出。加快政府體制和事業(yè)單位改革，規(guī)范行政事業(yè)費(fèi)的供應(yīng)范圍，大力壓縮行政開(kāi)支等一般性支出。其次，增加保障性和發(fā)展性支出。在提高科技、教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等社會(huì)性支出比例的同時(shí)，優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，形成公平、科學(xué)、高效的社會(huì)性支出制度，提升財(cái)政防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。再次，堅(jiān)持有為有不為，優(yōu)化并適當(dāng)減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。此外，消除財(cái)權(quán)碎片化，統(tǒng)一財(cái)政資金分配權(quán)，打造完整、統(tǒng)一的“大預(yù)算”，優(yōu)化善土地出讓收入等資金的使用，提高資金的整體配置效益和財(cái)政保障能力。

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