作者：中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所 孫瑩

由于美國參議院未能通過聯(lián)邦政府臨時撥款法案，聯(lián)邦政府非核心部門不久前曾被迫關(guān)門。這是美國聯(lián)邦政府2013年10月以來再次關(guān)門。政府停擺暴露出美國民主制度出現(xiàn)了問題，國家治理能力下降，也說明政治分化正在加劇。

美國政府研究中心主任迪歐尼在接受媒體采訪時說，美國現(xiàn)在比以往任何時候都要分裂。美國當(dāng)前的政治分化在很多領(lǐng)域都有所體現(xiàn)，在選人用人領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。

依據(jù)不同的任職方式及任期，美國聯(lián)邦政府公務(wù)員大致可以分為兩類：一類是政務(wù)官，一類是事務(wù)官。政務(wù)官需總統(tǒng)提名，且任期會隨總統(tǒng)的卸任而結(jié)束。事務(wù)官則是通過考試錄用的職業(yè)性公職人員，亦被稱為職業(yè)文官。雖然總統(tǒng)對政務(wù)官有任命權(quán)，但這種權(quán)力卻受制于國會。美國憲法規(guī)定，必須征得參議院“建議和同意”之后，總統(tǒng)才可以順利任命政務(wù)官。然而，憲法主要是確立總統(tǒng)與國會相互制衡原則，對于總統(tǒng)任命官員的選擇并沒有相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

在這種格局下，人事任命成為各方權(quán)力斗爭的焦點和籌碼。一方面，總統(tǒng)與國會相互制衡，一些重要的人事任命往往需要在臺前幕后達(dá)成妥協(xié)才能推行。另一方面，總統(tǒng)提名僅限于政務(wù)官員，龐大的職業(yè)文官體系在政府內(nèi)部會對總統(tǒng)形成某種制衡，而這也可能成為國會制衡總統(tǒng)的抓手。進(jìn)而，總統(tǒng)、國會和文官形成錯綜復(fù)雜的制衡甚至爭斗關(guān)系。

根據(jù)法律，任命程序分為提名和審批兩個過程。在提名階段，主導(dǎo)權(quán)在總統(tǒng)。總統(tǒng)一般會從本黨派中選擇合適人選，以確保今后政策的一貫性，也便于政策落實。到了審批階段，制衡權(quán)會轉(zhuǎn)移到國會手中。政府與國會之爭也主要體現(xiàn)在這一階段。國會可能通過一些具體手段來制衡總統(tǒng)任命。國會設(shè)立相應(yīng)的委員會，對被提名者進(jìn)行能力、經(jīng)歷、背景等多方面的審查與聽證，然后才交付參議院表決。在審查程序完成后，委員會主席還可以用推遲聽證的方法來拖延對被提名者的投票，使其無法進(jìn)入最終的參議院表決。即使被提名者成功進(jìn)入?yún)⒆h院辯論及最終表決階段，反對者也可以利用“阻撓議事”規(guī)則來無限制地拖延辯論時間，達(dá)到中止提名的結(jié)果。這一套繁瑣冗長的審查表決程序讓國會有大量空間來給總統(tǒng)任命制造麻煩，總統(tǒng)新政府人選的落定有時會步履維艱。

比如，2017年特朗普任職后不久，參議院民主黨領(lǐng)袖舒默就以其議題與競選承諾不符為由，要求參議院進(jìn)行多輪質(zhì)詢、多日聽證，嚴(yán)格審查其提名人選及相關(guān)議題。隨后，特朗普任命的國家安全事務(wù)顧問弗林因爭議事項辭職。另一名特朗普提名的教育部長德沃斯，在參議院投票時竟然出現(xiàn)50票對50票的平局，只好請出副總統(tǒng)投下決定票，才助其涉險過關(guān)。

總統(tǒng)任命受到阻礙，在政府、國會相互制衡格局下已經(jīng)成為慣例。這種制衡制度，在設(shè)計之初是為了實現(xiàn)各方權(quán)力的有效制約，但在后來的實際運行中不斷暴露出弊端。在美國當(dāng)前不同黨派對立加劇的背景下，制衡制度中的弊端被放大。

隨著政治分化愈演愈烈，參議院對總統(tǒng)政策的批準(zhǔn)認(rèn)可變得更加艱難。這種所謂的制衡極大削弱了政府治理能力，導(dǎo)致政府及國會公信力下降。治理能力減弱，政府回應(yīng)性變差，矛盾的延續(xù)反過來又加劇了社會“求變”的訴求。美國政府能否從根本上彌合社會分歧，解決當(dāng)下的迫切問題及矛盾，還需在實踐中尋找答案。實際上，不僅是任命權(quán)，彈劾權(quán)及財政權(quán)都可能成為府會之爭的領(lǐng)域，更加分化的政治對立今后也很有可能在美國政治中上演。怎樣預(yù)防或糾正這種現(xiàn)象，是西方國家政治體制繼續(xù)發(fā)展以及治理能力提升所需要認(rèn)真解決的問題。

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