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十八屆四中全會視野下依法治國與依法行政的關系分析

時間:2016-09-27 09:33:41|來源:網(wǎng)絡|點擊量:20995

蔣偉平(河南省駐馬店市委黨校行政人事教研室 463000

中共中央政治局7月29日召開會議,決定今年10月在北京召開中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議,主要議程是,中共中央政治局向中央委員會報告工作,研究全面推進依法治國重大問題。會議認為,依法治國,是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,事關我們黨執(zhí)政興國、事關人民幸福安康、事關黨和國家長治久安。全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢,全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,必須全面推進依法治國。依法行政與依法治國之間有著密切的聯(lián)系。分析研究依法行政與依法治國之間的關系,探尋二者之間的本質屬性,對如何依法行政以及如何才能實現(xiàn)依法治國提供一些參考意見。

一、依法治國與依法行政的內涵

所謂依法行政,就是依法執(zhí)行國家意志的功能。通常來講,人們可能會認為依法行政與依法治國是一回事,實際上,二者的差別很大。依法治國包含了三個層面:第一,立法機關,即負責起草,制定和修改相關的法律法規(guī);第二,行政機關,主要負責落實貫徹這些法律法規(guī)的具體執(zhí)行;第三,司法機關,主要監(jiān)督立法機構和行政人員是否存在違法行為,此外,司法機關還有獨立審案,查案,辦案的權力。綜上,從執(zhí)行國家功能的層面來看,依法行政是依法治國的一部分,是依法治國具體落實的直接載體及媒介。依法治國,就是要實現(xiàn)國家意志的表達功能與國家意志的執(zhí)行功能相互統(tǒng)一。為此,要注意三個核心要素。第一,有法可依,執(zhí)法必嚴。“法者,憲令著于官府,刑罰必于民心,賞存乎慎法,而刑加乎奸令者也。”法律是國家意志表達功能的物化,是其執(zhí)行的重要依據(jù)。第二,依法行政是法治政府的核心和靈魂,建設法治政府需要依法行政、規(guī)范行政。所謂依法行政就是依照法律來實現(xiàn)國家意志的表達功能,行政的目的就是要實現(xiàn)國家意志物化的各種形式利益的訴求。第三,依法治國的核心內容,就是保障司法的獨立性。只有這種獨立性,才能保證公平地實現(xiàn)監(jiān)督、制裁、處罰的功能。維護法律的公平正義,是法律的精神實質,“不患寡,不患貧,就怕患不均。”司法的獨立,是依法治國的重要內容,它是保證國家意志合理表達與順利執(zhí)行的重要關節(jié),亦是立法機關與行政執(zhí)行機關相互協(xié)調的潤滑劑。國家意志物化的法律要是被一些特定機構所壟斷,那就會相當危險。杜絕這種壟斷,最好的方式就是實現(xiàn)監(jiān)督的多元化,加強廣大人民群眾的監(jiān)督。按照亞里士多德的觀點:人是政治動物,政府更是這種動物的代表,都是利己的,讓公共權力的代理人自己監(jiān)督自己,效用是很差的。

二權利與權力、監(jiān)督與被監(jiān)督的博弈

依法治國是人民的固有的權利,依法行政是人民委托其代理人行使的權力。法治本身就其實質而言,是要為人們構建一個規(guī)則系統(tǒng),是所有人在其社會性行為中自覺依制度和規(guī)則而行。法治的過程,就是權力與權利的博弈過程,權力的代表是統(tǒng)治者,是代理人;權利的代表是被統(tǒng)治者,是委托人,雙方都在緊張的計算自己最大收益,都在思考如何去選擇合適的博弈模型,來達到自己的最佳收益。在實際的操作中,博弈雙方更多的體現(xiàn)在具體的行政人員與國家機關之間,即對政府官員的管理和治理方面。腐敗的減少,依賴政府監(jiān)管效用的真正發(fā)揮,監(jiān)督的多元化,實現(xiàn)異體(不同主體)監(jiān)督,避免同體(自己)監(jiān)督固有的弊病,這些是促進依法治國的重要措施。孟德斯鳩說:“如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力,即制定法律、執(zhí)行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訴權,則一切便都完了。”立法權,行政權,司法權,監(jiān)督權等等都是掌握在同一類人手中,就會產生“專制主義”,導致腐敗,這是制度層面固有的詬病。

實現(xiàn)權力監(jiān)督的多元化,是保證依法行政,依法治國的重要舉措。我們的政府應該給人民更多的民主、監(jiān)督權,來實現(xiàn)監(jiān)督的有效性。讓人民真正行使監(jiān)督權力,讓權力在陽光下健康運行,權力才能在制度的籠子里規(guī)規(guī)矩矩。當然,我們所強調的民主,并非是絕對的民主,這種絕對的民主也是不可靠的,比如,當時法國大革命,過分強調民主,會導致政局的動蕩不安。再如,我國從1966到1976“文革”時期,絕對的民主達到了極端,這就極大地破壞了法制,導致了“多數(shù)人的暴政”。但是十年“文革”也并非沒有可取之處,人民的民主權利得到了極大地行使,不足之處,就是其民主走得過頭,過猶不及。過分的民主是不可取的,正如政治學中“阿羅的不可能定理”(是指,如果眾多的社會成員具有不同的偏好,而社會又有多種備選方案,那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結果。)所揭示的道理一樣,絕對的民主不可取,過分的行政集權亦是不可取的。在政黨組織力量強大而行政體制軟弱的情況下,過分擴展政治控制會進一步破壞政治控制原來的目的。因為行政組織會被用來實現(xiàn)政黨的目標而妨礙國家意志的自由表達。為了達到依法行政、依法治國的目的,就必須實現(xiàn)監(jiān)督的多元化,讓人民大眾有更多的表達權,賦予人們更多的權力去維護自己的利益。要讓監(jiān)督取得實效性,就必須實現(xiàn)司法的獨立,進行有效的異體監(jiān)督。因為當紀委由于某些原因而不能百分之百地實行嚴格監(jiān)督時,對于政府官員來講,在超額利益的誘惑下,其最優(yōu)化的博弈策略是違規(guī)行政,這時紀委的監(jiān)督基本是不起作用的,就要依靠人民群眾的監(jiān)督。因為當政府官員在違規(guī)行政時,獲得超額利潤,其必定是損害了他人的利益,這時被損害者就可以通過獨立、公正的司法途徑來維護其利益,一旦維權取得實效,那些違規(guī)行政的政府官員,必定會受到法律的嚴懲,付出其高昂的代價。合理有效的監(jiān)督也會從側面來促使政府官員進行依法行政,同樣也會促進國家的法制建設,為依法治國提供源動力。而這種合理有效的監(jiān)督,依賴于一個健全而科學的政治機制設計,一種合理健全的機制設計,應該最大限度地輸出正義與公平,即最大限度地讓那些違法亂紀分子,改過自新,成為遵紀守法的公民;而不是把那些德才兼?zhèn)湔撸尉⑷耸?,變成貪污腐敗的社會殘渣。這也就是說,一種科學的制度應該最大限度地輸出公平與正義,而非培育邪惡與腐敗的溫床。

三、依法治國與依法行政的路徑選擇

行政官員與異體監(jiān)督之間的博弈,司法人員與制度之間的博弈,不管是哪種博弈,他們都屬于一種有限博弈。博弈的結果能否實現(xiàn)理想化的實效,取決于一個良好的政治制度、機制的設計。這種制度、機制的建立就是要最大化人民的利益,公共利益,激勵代理人最大化地去實現(xiàn)委托人的效用。對于依法行政與依法治國的路徑選擇,可以從如下幾個方面入手。

第一,建立和完善法律的合法性機制。法律的合法性是法治的根本,它是國家意志功能的正確表達,一旦法律失去其應有的合法性、合理性等功能的內容,那么它對國家的意志功能只會作出錯誤的表達,這種錯誤的表達,就會影響到執(zhí)行,即影響到國家意志功能的執(zhí)行,以及依法行政的功能,就會產生所謂的“暴政”。“暴政”的產生不僅僅是在錯誤的行政執(zhí)行環(huán)節(jié),更多的是在于那些錯誤、不合理、沒有認同的法律上,即失去合法性的法律制度。所以說,法律的合法性是依法行政,依法治國的首要環(huán)節(jié)。法律應該是良法。

第二,建立和完善合理的獎懲機制。其分為激勵機制與懲戒機制,所謂激勵機制,就是當代表公共權力的代理人在依法行政時,切實履行自己的義務,可以得到相應的獎勵,如加薪、升遷、名譽等獎勵,激發(fā)代理人的依法行政效能。如“高薪養(yǎng)廉”,提高代理人的物質待遇,可減少代理人腐敗的客觀條件。而懲獎機制,就是要通過這個機制的設計,來提高代理人的犯罪成本,再加上法律制度的嚴格貫徹執(zhí)行,讓其犯罪成本遠遠大于其犯罪收益。如“重刑治廉”,提高法律的威嚴、威懾作用,將代理人各種犯罪動機扼殺在萌芽狀態(tài)。

第三,建立和完善有效的監(jiān)督機制。權力只有在陽光下運行,才能促進國家的法制建設。權力監(jiān)督的多元化,是監(jiān)督有效性的重要條件。目前我國對權力的監(jiān)督有:黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法審查、監(jiān)察監(jiān)督等多種監(jiān)督形式,但是其都有公同的一個弊端,就是屬于同體監(jiān)督,只能夠監(jiān)督別的部門,而不能夠有效地監(jiān)督自己部門。這是同體監(jiān)督固有的機制缺陷,要割除同體監(jiān)督的弊端,必須實現(xiàn)異體監(jiān)督,如香港行政公署,不僅要加強黨內監(jiān)督,更注重黨外監(jiān)督,除了要對異體實現(xiàn)監(jiān)督,更要注重同體的監(jiān)督,還要加強對輿論監(jiān)督和社會成員監(jiān)督的重視。從監(jiān)督機制的維度來看,司法公正,司法獨立是其制度的關鍵環(huán)節(jié)。司法的獨立,即獨立偵查、審案、辦案的權力,這是依法行政,依法治國的基石,也正是這種獨立性,才會讓監(jiān)督這種機制得到很好地貫徹落實,從而使監(jiān)督更具效用性。

第四,建立和完善人民參政機制。首先,人民參政議政的先決條件是人民的知情權,信息的不對稱就會影響委托人與公共權力代理人之間的正常博弈,而實施政務信息公開制度,提高政務的透明度,確保政務信息的通暢性,這些措施可以很好地促進二者之間的博弈走上法制化軌道。其次,給予人民更多參政議政的權力和權利,不僅僅包括參政的法定資格,而更多的是對政務的支配力量。提升參政議政的實效性,依靠的是權力,以權力制約權力,才能有效地把權力關在制度的籠子里。 

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  • 責任編輯 / 劉釗

  • 審核 / 李俊杰 劉曉明
  • 終審 / 平筠
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