實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一項重大制度創(chuàng)新，涉及政府管理理念的重大轉(zhuǎn)變，基本沒有先例可循。自部分地方試行該制度以來，在實踐中面臨不少困難，也取得了一些成果。我們對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度落實中存在的幾個問題進(jìn)行梳理和分析，期待引發(fā)更多思考，為進(jìn)一步完善相關(guān)制度提供助力。

對內(nèi)外資負(fù)面清單的認(rèn)識存在混淆

對于內(nèi)外資負(fù)面清單的關(guān)系，很多人都有錯誤認(rèn)識。一是認(rèn)為有兩個獨立的清單，一個管內(nèi)資，一個管外資，兩個清單互不干涉。二是認(rèn)為我國正在進(jìn)一步擴大開放，不應(yīng)該有兩個清單，以至于不少文章都提到“要盡快統(tǒng)一內(nèi)外資負(fù)面清單，實現(xiàn)內(nèi)外資準(zhǔn)入公平對待”。這兩種提法都是錯誤的。

負(fù)面清單是對外資準(zhǔn)入中不適用國民待遇原則的特別管理措施的匯總，也就是說，東道國是通過國民待遇加負(fù)面清單的方式，對外資準(zhǔn)入進(jìn)行管理。其中，國民待遇指的就是對內(nèi)外資一致的準(zhǔn)入管理。需要強調(diào)的是，國民待遇不是全部放開，而是說對本國資本準(zhǔn)入如何管理，對外資準(zhǔn)入也實行同樣的標(biāo)準(zhǔn)。因此，對外資的準(zhǔn)入管理是在對內(nèi)資準(zhǔn)入管理的基礎(chǔ)上，加上其他必要的特殊限制措施——外資負(fù)面清單，二者合并就構(gòu)成了外資準(zhǔn)入要遵守的所有管理措施。這并不是我國特有的，世界上沒有任何一個國家在內(nèi)外資準(zhǔn)入方面完全一致，背后的邏輯就是東道國對本國經(jīng)濟主權(quán)的保護。換句話講，內(nèi)資在準(zhǔn)入時要符合的所有條件，外資也必須符合，否則就不叫“國民待遇”，而是“超國民待遇”了。

之所以有人對所謂的內(nèi)外資負(fù)面清單產(chǎn)生認(rèn)識上的混淆，是因為我國目前實行的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，不僅要對外資附加性的限制措施實行負(fù)面清單管理，而且對內(nèi)外資都適用的這個國民待遇，也要同時改革為負(fù)面清單管理模式，因此就產(chǎn)生了兩個負(fù)面清單。前者是國際上已經(jīng)較為普遍使用的，實現(xiàn)起來也較為簡單；后者是將針對各類市場主體的所有的準(zhǔn)入管理措施，改革為以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的實現(xiàn)“非禁即入”的準(zhǔn)入制度，這才是我國經(jīng)濟管理體系的重大制度創(chuàng)新。

各類負(fù)面清單過多過亂

由于負(fù)面清單是當(dāng)前制度創(chuàng)新的一個熱點，各類稱為“某某負(fù)面清單”的文件、提法層出不窮，涉及各省、各行業(yè)、各特殊區(qū)域等。這個現(xiàn)象說明，目前試行的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點版）》尚不完善，還存在缺項漏項等技術(shù)性問題，需逐步調(diào)整。

更值得關(guān)注的是，之所以出現(xiàn)這么多不同種類、不同層級、不同區(qū)域的負(fù)面清單，根本上是因為有關(guān)部門的理念還沒有切實轉(zhuǎn)變。這些“單子”基本上有一個共性，就是在全國統(tǒng)一的負(fù)面清單上增加條目。對一些部門來說，加條目就是加權(quán)利，這說明很多地方、區(qū)域、行業(yè)的主管部門還只盯著負(fù)面清單內(nèi)要怎么禁止、怎么限制，而沒有把重點放在如何提供更好服務(wù)、如何提高準(zhǔn)入效率、真正釋放市場主體活力等方面，而這些問題才是我國引進(jìn)負(fù)面清單概念，并且擴大使用范圍的出發(fā)點。

目前來看，負(fù)面清單制度的實行還沒有很好地讓一些部門轉(zhuǎn)變觀念，有的地方甚至在通過負(fù)面清單來固化其權(quán)利。過多的負(fù)面清單不但難以同時協(xié)調(diào)運行，而且也不符合建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的要求，不利于充分發(fā)揮市場作用。

目標(biāo)尚不明確 法律層級模糊

目前，各省、各行業(yè)、各特殊區(qū)域的負(fù)面清單，除了增加條目外，還有一個共性，就是新增的條目大都有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指向。尤其是行業(yè)的和區(qū)域的負(fù)面清單，將本行業(yè)或本區(qū)域落后的、不想發(fā)展的產(chǎn)業(yè)列入禁止類或限制類，來實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)和區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這是當(dāng)前很多地方的做法。

應(yīng)該看到，我國實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，尤其是不僅用在外資準(zhǔn)入方面，而且用在內(nèi)資準(zhǔn)入方面，這一舉措并不是用來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的，而是用來調(diào)整政府和市場關(guān)系的，其目的是建立公平公正、公開透明的市場準(zhǔn)入制度，激發(fā)市場活力、促進(jìn)市場公平競爭；它對治的問題也不是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問題，而是在政府干預(yù)過多下的市場準(zhǔn)入開放性、公平性、透明度不足，以及準(zhǔn)入管理程序復(fù)雜等問題。因此，負(fù)面清單不是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的另一個版本。

同時，在法律層面上，負(fù)面清單的法律層級是什么樣的以及應(yīng)該是什么樣的，也是一個非常重要的問題。如果它的法律層級不高于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄、政府核準(zhǔn)目錄、行政審批目錄等，就很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)結(jié)合市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的功能定位，盡快對其法律層級進(jìn)行清晰定位。

與其他保障制度的配套不足

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度并不是單獨推進(jìn)就可以實現(xiàn)改革目標(biāo)的，必須配合其他制度改革才能取得效果。

應(yīng)該看到，行政審批制度、商事登記制度、市場監(jiān)管體制、社會誠信體系等每項配套制度的改革推進(jìn)工作，不能代替它們與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的配套推進(jìn)工作。

比如，行政審批制度改革作為當(dāng)前“放管服”改革的重頭戲，各地都取得了較大進(jìn)展，但必須注意的是，行政審批事項里僅有一部分涉及市場準(zhǔn)入管理，在具體工作中，各試點應(yīng)更加重視了解、布置與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相關(guān)的行政審批事項進(jìn)行的具體改革，并且研究因為這些配套的行政審批制度改革將使市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度取得何種效果。

再如，對配套改革中的社會信用體系和激勵懲戒機制建設(shè)而言，改革配套工作不應(yīng)把重點放在整體的社會信用體系和激勵懲戒機制建設(shè)上，而要更加著力摸索其中哪些具體板塊與實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相關(guān)，以及這些具體板塊如何在負(fù)面清單準(zhǔn)入管理中發(fā)揮作用等。

總而言之，在改革推進(jìn)中，要更加重視這幾項配套制度如何與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度結(jié)合起來推進(jìn)，在哪些具體的程序、板塊上結(jié)合，結(jié)合后又發(fā)揮了什么作用，這才是保障和配套的應(yīng)有之義。（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所）

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