論民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展問題

陳文英

    我國正面臨著日益嚴(yán)重的老齡化問題，而政府所能提供的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)又是有限的，民營養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)運而生。以河南為例，河南省民政廳2015年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年河南省新增養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施4009個，其中新增公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)36家，新增民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)達到168家，新增城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施345個，新增農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施3460個。在新增的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中，新增民營養(yǎng)老機構(gòu)明顯高于公辦養(yǎng)老機構(gòu)。由此可見，民營養(yǎng)老機構(gòu)在應(yīng)對人口老齡化負擔(dān)，解決養(yǎng)老問題，構(gòu)建和諧社會中的作用。然而，受各種因素的制約，民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展面臨諸多困境。

    一、民營養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展中面臨的困境

    （一）人力資源較少、護理人員不專業(yè)。提升民營養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，需要結(jié)構(gòu)優(yōu)化、配置合理的養(yǎng)老護理人員隊伍。但目前民營養(yǎng)老機構(gòu)的護理人員不僅普遍較少，而且年齡偏大，專業(yè)素質(zhì)較低，更換頻率較快，成為制約養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展的主要問題。首先，招工難，護理人員缺。雖然近年來民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量增長較快，但普遍存在護理人員“招不進、留不住”現(xiàn)象，急需的護理員招不進來，招進來的又干不長久，造成大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)缺少護理人員。其次，護理人員隊伍年齡偏大。數(shù)據(jù)顯示，民營養(yǎng)老機構(gòu)護理人員的平均年齡為47.1歲，最大68歲，最小21歲，多是當(dāng)下的“40、50”后。再次，由于自身招工困難，民營養(yǎng)老機構(gòu)在招聘護理人員時無形中降低標(biāo)準(zhǔn)，使護理人員隊伍的文化層次不高，專業(yè)素質(zhì)較低，制約著養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。數(shù)據(jù)顯示，民營養(yǎng)老機構(gòu)護理人員的文化程度，小學(xué)及以下占31.7%，初中占42.2%，而大專及以上僅占4.5% 。文化層次不高導(dǎo)致專業(yè)培訓(xùn)困難，培訓(xùn)效果差，專業(yè)人才缺，以致護理人員中持有護理資格證的僅僅不足8%。最后，護理人員隊伍不穩(wěn)定，流動性強，更換頻率快。數(shù)據(jù)顯示，在職民營養(yǎng)老機構(gòu)的護理人員，工齡不足2年的占51.8%，表示隨時轉(zhuǎn)崗的達到20.1%，只有42.2%的人表示會繼續(xù)從事這一工作。

    （二）資金不足，經(jīng)濟實力薄弱。資金是機構(gòu)發(fā)展的源泉，民營養(yǎng)老機構(gòu)雖然發(fā)展前景良好，但由于民營養(yǎng)老機構(gòu)多為個人投資興辦，受投資大利潤低、資本回收過程慢、投資回報周期長、融資困難、國家政策扶持落實難等因素的影響，相對于公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，其資金不足，經(jīng)濟實力薄弱，已成為制約民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的瓶頸。首先，按照西方國家的通行做法，社會辦福利事業(yè)多由社會階層中的較高層級興辦，以此作為回報社會或者慈善活動的一種選擇和形式，而中國的民營養(yǎng)老機構(gòu)的創(chuàng)始人和經(jīng)營者多屬于社會底層群眾，其中多數(shù)的創(chuàng)業(yè)背景是下崗再就業(yè)。其次，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬新興的公益性服務(wù)行業(yè)，投資回報率比較低，對社會資本的吸引力不強，因此，民營養(yǎng)老機構(gòu)的資金大多都是投資經(jīng)營者通過籌集或貸款得到的，但是民辦者以個人名義籌集資金的難度大、成本高，導(dǎo)致民營養(yǎng)老機構(gòu)的資金投入?yún)T乏。再次，雖然政府頒布和實施一系列鼓勵和扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策和舉措，但由于政府的政策扶持力度與本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平密切關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟發(fā)展水平落后的欠發(fā)達地區(qū)，政府對民營養(yǎng)老機構(gòu)的資金投入是不能滿足機構(gòu)發(fā)展需求的，再加上政府相關(guān)部門缺乏重視和效率意識，導(dǎo)致扶持資金不能及時到位甚至不予資金支持?？傊捎诿駹I養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，資金緊張，投入資金周轉(zhuǎn)困難，從目前多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)辦者和機構(gòu)本身的經(jīng)濟實力來看，很難大手筆高定位的進行大規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)的創(chuàng)辦運作。

    （三）內(nèi)部管理運營制度化和規(guī)范化程度低，經(jīng)營理念落后。在一些小規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)中，養(yǎng)老院由夫妻合辦的較為常見，院內(nèi)工作人員少且崗位輪換隨意性大，一個院長甚至可以扮演很多種角色,在養(yǎng)老院比較忙的時候，家人親屬就會充當(dāng)臨時工作人員。在走訪某養(yǎng)老院時，負責(zé)人表示由于實際在崗人員不夠，自己不僅要做管理者，還要扮演炊事員、護理員等角色。這就導(dǎo)致預(yù)定的管理制度成了一紙空文，在管理者憑借感覺管理方法下，養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量就可想而知。另外，民營養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營理念落后，因為多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)的創(chuàng)辦人在創(chuàng)建之初的動機是迫于生計的壓力，在生存得到保證之后便會滋生一種“小富即安”的滿足心理，并無做養(yǎng)老事業(yè)的長久打算，再加上擴大經(jīng)營的難度大，投資成本高，導(dǎo)致民營養(yǎng)老機構(gòu)整體規(guī)模小，難以形成“規(guī)模效益”。

    二、制約民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的原因

    （一）就業(yè)觀念和政府政策影響著民營養(yǎng)老機構(gòu)的人力資源。第一，由于護理員行業(yè)的社會地位不高，民眾對此還存在一些偏見，年輕的后生力量嫌臟怕累不愿意從事這一行業(yè)。第二，與公辦養(yǎng)老機構(gòu)相比，民營養(yǎng)老機構(gòu)由于自身的實力較弱，加上這個行業(yè)本身利潤不高、待遇不好，除了包吃包住，一個月的工資也就是1000元左右，和從事其他行業(yè)的同齡人相比較，處于劣勢。根據(jù)亞當(dāng)斯的社會比較理論，人在進行橫向比較之后，會對自己所受到的公平與否做出判斷，并以此作出相應(yīng)的反應(yīng)。第三，這些高齡的工作人員，本身就是難就業(yè)人群，面臨著就業(yè)困境，不少人不得不為了生計而去找份工作養(yǎng)家糊口，這樣的動機和民營養(yǎng)老機構(gòu)的需求一拍即合。第四，長期以來，由于民營養(yǎng)老機構(gòu)不能為從業(yè)者提供正式編制，這就很難引進專業(yè)護理人員，現(xiàn)有護理人員大都缺乏專業(yè)的護理知識和技能，不能滿足老年人的護理要求。年輕專業(yè)的后備力量不能夠及時持續(xù)地加入這一行業(yè)，民營養(yǎng)老院將很難獲得長遠的發(fā)展。

    （二）非營利性的角色定位制約著民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。民營養(yǎng)老機構(gòu)屬于民辦非企業(yè)單位，它主要是向社會提供公共服務(wù)，具有事業(yè)單位公益性和非營利性的特征。但是投資者開辦民營養(yǎng)老機構(gòu)的目的一定程度上是為了獲取合理的投資回報，并不是完全不需要營利的。因為民營養(yǎng)老機構(gòu)是利用非國有資產(chǎn)開辦的，如果沒有一定的經(jīng)濟回報，民營養(yǎng)老機構(gòu)不僅不能擴大經(jīng)營規(guī)模，甚至還會虧損，導(dǎo)致民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展難以為繼。作為民營養(yǎng)老機構(gòu)，如果其經(jīng)營經(jīng)常處于長時間段回收的微利狀態(tài)，在理性經(jīng)濟人假設(shè)的前提下，人具有本能的趨利性，而狹窄的利潤空間給予其創(chuàng)辦者和經(jīng)營者相對較少的刺激因素，這種激勵的缺失不利于其克服困難繼續(xù)做大做強養(yǎng)老機構(gòu)。與此同時，政府往往限于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟條件，在政策優(yōu)惠上并未給民營養(yǎng)老機構(gòu)提供實質(zhì)性的支持，原本應(yīng)有的補貼等落實的并不到位。這樣，本身應(yīng)有的內(nèi)部激勵及政府特別給予的外部刺激性因素均無法有效發(fā)揮作用。

    （三）社會期望與經(jīng)營動機的博弈制約著民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。由于社會對民營養(yǎng)老機構(gòu)予以“非營利性”道德期望，無形之中給了機構(gòu)經(jīng)營者一種不能觸及的底線。對于民營養(yǎng)老機構(gòu)來講，如果沒有按照社會期望的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展和經(jīng)營，就會被冠以“不道德”的帽子，在“正當(dāng)性”和“合法性”上就站不住腳。被人們在道義上“拋棄”后，民營養(yǎng)老機構(gòu)別說在發(fā)展的道路上越走越遠，就是生存都會變的異常艱難。這種社會期望和經(jīng)營動機的博弈，無疑考量著經(jīng)營者的“道德”，制約著民間養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

    （四）政府職能缺位。政府對民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的資源投入以及政策上的扶持是建立良好社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵。但在民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展過程中,逐漸暴露出政府職能的缺位。比如政府為了促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展出臺有相關(guān)政策，采取過一些措施，但在實踐過程中，這些政策和措施很難落實到位。比如河南省政府早在2011年出臺的《關(guān)于創(chuàng)新投融資機制鼓勵引導(dǎo)社會投資的意見》（豫政〔2011〕21號）中指出：對非營利的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，在建設(shè)期按照投資總額、建設(shè)規(guī)模、土地租期等指標(biāo)給予補貼，在運營期按核定床位數(shù)、收養(yǎng)人數(shù)、入住率等指標(biāo)給予運營補貼，并將民辦養(yǎng)老機構(gòu)的護理人員納入公益性崗位，發(fā)放崗位補貼。通常意義上講，在一系列財政政策支持下，民辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)該會加快向前發(fā)展，而事實并非如此，根據(jù)有些民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的反映，已經(jīng)出臺幾年的床位補貼一直未能落實。由于民辦養(yǎng)老機構(gòu)的前期投入較大，經(jīng)營成本較高，資金回收期較長，享受國家政策比公辦機構(gòu)較少，而政策原本承諾的財政支持在現(xiàn)實中又遭遇變形，使民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展雪上加霜，為生存民辦養(yǎng)老機構(gòu)被迫提高收費標(biāo)準(zhǔn)，提升老年人的入住門檻，導(dǎo)致民營養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率高，企業(yè)經(jīng)營艱難。

    （五）對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的法律規(guī)范效力不高。盡管我國對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)相關(guān)政策出臺的頻率、力度在逐步加強，先后制定有《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等，但上述多為原則性和倡導(dǎo)性的規(guī)定，法律效力不高，不能很好規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。

    （六）沒能妥善處理好養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與其關(guān)聯(lián)企業(yè)群的關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為一種新型產(chǎn)業(yè)，除了傳統(tǒng)的生活照料、護理康復(fù)、老年用品開發(fā)外，還包括營養(yǎng)保健、金融保險、旅游文化等諸多產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所提供的養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老產(chǎn)品的價格問題是一個很敏感的問題，價格高是一種壁壘，會讓相當(dāng)一部分低收入的老年群體拒之門外，這是每個投資者不愿意看到的結(jié)果，價格低雖然能集聚人氣，產(chǎn)生巨大的規(guī)模效益，而這會挫傷投資者的積極性，因為利潤主體都讓與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)獲取了，而自己要承受投資收益延遲的風(fēng)險。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)個人收益小于社會收益，必然降低投資者的積極性，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化將不可持續(xù)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與其關(guān)聯(lián)企業(yè)群存在著一損俱損的關(guān)系，由于沒能妥善處理好養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和相關(guān)企業(yè)群的利益關(guān)系，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所衍生出來的經(jīng)濟價值沒能很好的惠及各方主體，這也進一步影響到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展。

    三、發(fā)展民營養(yǎng)老機構(gòu)的對策思考

    發(fā)展民營養(yǎng)老機構(gòu)除了尋求來自政府、社會、市場三者的合力支撐外，還需要對民營養(yǎng)老機構(gòu)公益性和私利性合適定位，只有這樣才能將民營養(yǎng)老機構(gòu)的人員素質(zhì)，管理方式，經(jīng)營模式，服務(wù)水平全面提升到一個更高的層次。

    （一）政府的社會管理職能重在立足完善宏觀調(diào)控。第一，政府要簡政放權(quán)，強化宏觀管理職能，建立靈活的管理體系和有效的激勵機制，為民營養(yǎng)老機構(gòu)制定優(yōu)惠和約束政策，激發(fā)民間資金和力量，為民營養(yǎng)老機構(gòu)的成長保駕護航。第二，民營養(yǎng)老機構(gòu)除了運營收入和接受社會捐助之外，政府的財政補貼應(yīng)該成為機構(gòu)運營經(jīng)費的一個重要來源，而政府對養(yǎng)老機構(gòu)補貼的多少，不應(yīng)該按養(yǎng)老機構(gòu)性“公”還是性“私”來劃分，而應(yīng)當(dāng)從解決老齡問題的實際效果上來區(qū)分,要堅決打破傳統(tǒng)的“公私”界限，不能再讓民營養(yǎng)老機構(gòu)像一個嗷嗷待哺的孩子，看著公辦養(yǎng)老機構(gòu)備受恩寵而分外眼紅。只有消除“出身歧視”，才能夠提高民營養(yǎng)老機構(gòu)的行業(yè)地位，讓其在起跑落后的情況下迎頭趕上，也才能夠在其實力增強的基礎(chǔ)上提高其服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，進而對公辦養(yǎng)老機構(gòu)形成一種行業(yè)壓力，促使公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的改進和資源利用效率的提高。第三，護理員是養(yǎng)老院重要的資源，護理員的短缺已經(jīng)成為制約養(yǎng)老院發(fā)展的主要瓶頸，政府要通過提高待遇和強化培訓(xùn)，穩(wěn)定護理人員隊伍，提升護理人員素質(zhì)和專業(yè)化服務(wù)水平。第四，政府應(yīng)該支持養(yǎng)老機構(gòu)建立代表自身利益訴求的協(xié)會，通過建立行業(yè)協(xié)會，構(gòu)建行業(yè)監(jiān)督和管理體系，監(jiān)督和管理民營養(yǎng)老機構(gòu)，解決民營養(yǎng)老機構(gòu)運營中出現(xiàn)的問題，加強養(yǎng)老機構(gòu)與老年群體及社會利益相關(guān)者之間的聯(lián)系，各養(yǎng)老機構(gòu)必須接受協(xié)會的管理和監(jiān)督，遵守行業(yè)章程，履行行業(yè)義務(wù)。

    （二）著力推動志愿者服務(wù)機制的建立。志愿者參與社會服務(wù)可為社會提供大量低成本服務(wù)。在當(dāng)前我國大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)中，由于自身的力量弱小，所招募的工作人員多是非專業(yè)人員，行業(yè)素質(zhì)不高，年輕人不愿意長期置身于此，而政府對養(yǎng)老院的資助不可能一步到位，這種現(xiàn)狀限制了民營養(yǎng)老機構(gòu)的健康發(fā)展。這就需要把志愿者服務(wù)這一重要資源利用起來，吸引志愿者組織廣泛參與養(yǎng)老服務(wù)，彌補民營養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的不足，提高民營養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)水平。

    （三）努力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)并妥善處理養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與其關(guān)聯(lián)企業(yè)群的關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是一個潛力無窮且持續(xù)性強的朝陽產(chǎn)業(yè)，擁有很廣闊的市場，應(yīng)該按照市場規(guī)則允許投資者分紅盈利。需要說明的是，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化并不排斥各類非營利性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，更不排斥其他企業(yè)單位在養(yǎng)老市場上提供的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，只是在處理養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和外部相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)群的關(guān)系時，要把以養(yǎng)老機構(gòu)為核心的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)擺在軸心地位，妥善照顧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的利益，不能讓養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)只出力不討好。

    （四）結(jié)合國情對民營養(yǎng)老機構(gòu)的公益性和私利性合適定位。在我國，民營養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)辦者的首要目的是獲得經(jīng)濟回報，在外部政策激勵作用不夠明顯的情況下，他們只能通過自己的努力來獲得盡可能多的收入，來維持養(yǎng)老院的日常運轉(zhuǎn)。要想使民營養(yǎng)老機構(gòu)得到持續(xù)的發(fā)展，解決老齡化帶來的負擔(dān)，無論是從財力還是精神上都必須給民營養(yǎng)老機構(gòu)足夠的激勵。既然政府的外部刺激作用不能夠有效的發(fā)揮，那么，在政策上就不能因為民營養(yǎng)老機構(gòu)屬于民營非企業(yè)單位，就簡單的將其定位為純粹的非營利性，要把民營養(yǎng)老機構(gòu)的公益性和私利性有機結(jié)合，在角色定位上要讓私利性成分占據(jù)相對較多的比例。另外，政府還要為民營養(yǎng)老院的發(fā)展提供輿論支持，不能再讓社會大眾的非營利性的道德期望制約其功能的發(fā)揮。

總之，由于民營養(yǎng)老機構(gòu)可以彌補家庭養(yǎng)老和政府養(yǎng)老的不足，促進民營養(yǎng)老機構(gòu)的良性發(fā)展是應(yīng)對未來人口老齡化負擔(dān)，緩解社會養(yǎng)老問題的必然選擇。為最大限度發(fā)揮民營養(yǎng)老機構(gòu)的潛力，需要尋求來自政府、社會、行業(yè)等利益相關(guān)者的幫助，為民營養(yǎng)老機構(gòu)構(gòu)建一個全方位的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，同時，民營養(yǎng)老機構(gòu)自身也要適當(dāng)借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念，在人員配備、功能結(jié)構(gòu)、籌資能力和運營水平等方面調(diào)整、改善和提升，只有這樣，才能實現(xiàn)民營養(yǎng)老機構(gòu)的長久發(fā)展，緩解日益嚴(yán)重的養(yǎng)老壓力，滿足未來養(yǎng)老的需要。

 責(zé)任編輯：栗貫清

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